La Organización Mundial de Aduanas (OMA), en concordancia con el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global (SAFE, por sus siglas en inglés), puso a disposición de los países miembros lineamientos básicos para que, si así lo deciden, puedan implementar el programa de Operador Económico Autorizado (OEA).
Este programa, con distintos grados de cobertura, empieza a formar parte de la dinámica del comercio internacional.
La Argentina comenzó su instrumentación con una decisión administrativa tomada en 2017. Lo hizo teniendo presente conceptos de simplificación y desburocratización de la administración pública que promueve el presidente Mauricio Macri (sin duda dos de sus mejores postulados).
El programa avanza, pero sin la intervención de los legisladores nacionales que tienen la responsabilidad de atender la creación de nuevos regímenes aduaneros. Especialmente, la de los miembros de la Comisión de Economía de Diputados, cuyo reglamento los obliga, taxativamente, a intervenir en estos casos.
La intervención del Congreso es fundamental. Sobre todo a la hora de debatir y adecuar los derechos y obligaciones que la Ley 22.415 otorga a los operadores autorizados por la Aduana. También, al momento de ponderar la farragosa reglamentación que predomina en nuestro servicio aduanero y la persistencia de los enormes costos que imponen los permisionarios al librar las mercaderías.
Fárrago y costos de los que, tal como se está implementado el programa, quedaría aislado el OEA. No así el resto de los operadores.
Los de gran poder económico
En principio serán unos pocos importadores y exportadores de gran poder económico (cumpliendo determinados requisitos) que, registrados como OEA, accederán a menos controles aduaneros, con el consiguiente ahorro en gastos de libramiento.
En una segunda etapa se incorporarán al programa despachantes de aduana y otros auxiliares aduaneros, también con importante solvencia económica (si los requisitos de adhesión resultaran similares).
Al menos hasta ahora, la implementación del OEA en nuestro país no contempló conceptos previstos por la OMA para las pymes. Este organismo determinó que una parte de la cadena logística del comercio exterior está compuesta por pymes en calidad de operadores económicos y que, si bien las ventajas de ser OEA les puede ser más difíciles de demostrar, es importante otorgarles facilitación aduanera.
Es por eso que la OMA sugirió que los tipos de ventajas que las pymes pueden esperar de las aduanas deben ser concretos e incluir, por ejemplo: expedientes abreviados para el despacho de mercancías, procesamiento y despacho abreviado de envíos, un número mínimo de las inspecciones de seguridad, prioridad en el procesamiento de operaciones durante períodos de condiciones de amenazas a su ejecución o después de incidentes que impidan el trabajo en zonas operativas aduaneras, etc.
Historia de dudosa legitimidad
La AFIP estableció el marco normativo del OEA a través de las resoluciones 4150-E/17 y 4197-E/18 y las disposiciones 382-E/17 y 446/09 (que la faculta a emitir normas reglamentarias o interpretativas de carácter general). Pero la puesta en marcha del OEA trae aparejada un historial de dudosa legitimidad.
Comenzó hace más de 10 años, cuando la Aduana decidió por normas administrativas fijar lineamientos para un sistema destinado a otorgar (mediante parámetros secretos) mayor confiabilidad y menos controles a determinados operadores, e incrementarlos a los que consideraba menos confiables (también con parámetros secretos).
Este sistema tuvo escaso éxito, como pudo apreciarse a comienzos de 2016 al detectarse que, hasta fines de 2015, ingresaban a zonas primarias aduaneras contenedores con documentación falsa o adulterada. Todos consignados a operadores registrados por la Aduana, autorizados a importar con distintos grados de confiabilidad asignados por los parámetros secretos.
OEA, Código Aduanero y la Constitución
Puede observarse en los considerandos de las normas administrativas del OEA la inexistencia de menciones relativas a requisitos, derechos y obligaciones que nuestro Código Aduanero contempla para los operadores, sin distinción.
También faltan conceptos constitucionales relacionados con la igualdad ante la ley que debe imperar, tanto para el trabajo de los operadores como para la creación de la base de los impuestos y cargas públicas que deben soportar.
Vale recordar que no es la primera vez que se impone un régimen aduanero de cuestionable constitucionalidad y sin el amparo de la ley 22.415. Hay ejemplos cercanos en el tiempo, como el ya comentado que otorga o deniega confiabilidad mediante intervenciones secretas, o los que permiten a funcionarios y/o agentes de transporte representar a importadores y exportadores, o aquellos que brindan la posibilidad de registrar destinaciones aduaneras a quienes la ley no autoriza, entre otros.
El más conflictivo se dio a mediados de los 90 cuando, a través de múltiples decisiones administrativas, se obligó a los operadores a declarar mercaderías importadas o exportadas a través de codificaciones informáticas contrarias a la ley.
La solución llegó muchos años después, cuando el Congreso, a través de ley 25.986, incorporó al Código Aduanero la posibilidad de utilizar procedimientos informáticos y la facultad de la Aduana para codificar los elementos de la declaración. Así también, los derechos y obligaciones del declarante, cuando a su juicio considerara que las codificaciones aduaneras no llegaban a contemplar datos relativos a la descripción de la mercadería o circunstancias concernientes a la operación.
Ahora bien, teniendo en cuenta la problemática que conlleva (para la Administración y el administrado) establecer procedimientos y dictar normas sin contemplar la Constitución y/o la ley 22.415, cabe preguntarse: ¿Es correcto crear un régimen aduanero de simplicidad y desburocratización para determinados operadores sin el respaldo de la ley?
Ejemplos internacionales
La respuesta podría obtenerse de legislaciones que otros países dictaron, cuando decidieron adherir al al régimen del OEA.
La Comunidad Económica Europea entendió en 2005 la necesidad de modificar el código aduanero comunitario para establecer un nivel equivalente de protección en los controles. En 2006 incorporó la figura del OEA.
En América del Sur, la mayoría de los países también priorizaron la ley para dar amparo legal al OEA: Colombia, a través de su Estatuto Aduanero; Chile, por la ley 20.997, México, incorporándolo a su Ley Aduanera; Uruguay, con la ley 19.149; Perú, por la Ley General de Aduanas; Paraguay, mediante la ley Nº 2422/04 y Venezuela, con su Ley Orgánica de Aduanas.
Por otro lado, incorporar al Código Aduanero la figura del OEA y la facultad de la Aduana para reglamentar su ejercicio beneficiaría tanto a la Administración como al administrado:
En primer lugar, a la AFIP, porque cumplir con el ordenamiento jurídico le evitaría posibles conflictos, si las normas administrativas llegaran a ser consideradas contrarias a la ley.
En segundo lugar, a los operadores, porque podrían obtener una mayor seguridad de que el régimen se daría dentro de un marco de igualdad y equidad relativa, respetando derechos y obligaciones constitucionales. También, una mayor posibilidad de que la simplificación y desburocratización alcance a todos, en mayor o menor medida.
La dinámica del comercio internacional hace necesario que las empresas líderes argentinas eviten los enormes costos del desaduanamiento. Pero también debe ser es posible pensar en una solución para que las pymes no queden soportando el costo extra que podrían ocasionar las líderes, apenas se aparten del régimen general para el control aduanero.
Especialmente si los permisionarios (terminales, depósitos fiscales y otros) incrementaran sus tarifas (ya exorbitantes) de almacenaje, manipuleo, escáneres, entre otros, argumentando que el enorme volumen de cargas de los OEA no quedará en sus predios los tiempos que acostumbraba. Volumen para el que, hipotéticamente, se habrían equipado.
Objetivos oficiales
Según trascendió, la Aduana tiene como objetivo que este año se constituyan en OEA 54 empresas y le sigan otras 347, que equivaldrían (según sus datos) al 90 % del valor del comercio exterior argentino.
El objetivo es interesante, siempre que se tenga en cuenta un marco de relativa equidad para los miles de importadores y exportadores, los más de 4000 despachantes de aduana y los cientos de otros auxiliares que no podrán calificar como OEA.
Especialmente, porque seguirán operando en un sistema general que lleva consigo el riesgo de eventuales manejos discrecionales, tanto en la operatoria como en el control aduanero. Discrecionalidad que podría darse en las terminales portuarias (con sus turnos operativos), en la verificaciones aduaneras, en el control post del valor declarado, en la matriz de riesgo de la Aduana, en posibles denuncias infundadas de inspectores y/o verificadores que podrían terminar con enormes costos (incluido el de almacenaje), con el posible trato desigual en la obtención de autorizaciones para regímenes especiales, y así sucesivamente.
Por último, sería de entender que las instituciones que agrupan importadores, exportadores y auxiliares aduaneros, en algún momento, deberían intentar persuadir a las autoridades sobre la necesidad de replantear el régimen del OEA y darle un marco legal más adecuado.
No sólo para propender a una mayor equidad en los procedimientos aduaneros, sino también para beneficiar a sus propios asociados. Aquellos que nunca llegarán a OEA. Y que componen la gran mayoría.
