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Un reciente estudio de Ricardo Sánchez y Pablo Chauvet advierte sobre los contratos de concesión de infraestructura, portuaria y aeroportuaria, con especial énfasis en la “incompletitud” de los mismos, y los obstáculos y efectos sobre la competencia.

El informe “Contratos de concesión de infraestructura: incompletitud, obstáculos y efectos sobre la competencia” adquiere hoy en la Argentina relevancia en un año de evaluación y elaboración de pliegos de concesión de una obra de infraestructura crítica para el comercio exterior, en primer lugar, y para el desarrollo económico y social integral del país, en última instancia: el Puerto Buenos Aires.

Los especialistas de Cepal analizaron no sólo las cuestiones vinculadas a la inversión y la productividad en las infraestructuras, sino también sobre la gobernanza, la vinculación resultante entre lo público y lo privado, y la defensa de la competencia en un entorno de concesión de obras de infraestructuras.

Incompletitud

“Los contratos de concesión son, en la práctica, el instrumento que permitirá o no que las ganancias en bienestar y productividad se puedan maximizar, y usualmente se caracterizan por largos plazos de duración. Ello trae aparejado un inconveniente propio de tales condiciones: el carácter incompleto (incompletitud) de los contratos”, advierte Sánchez.

Según el oficial superior de Asuntos Económicos de la Unidad de Servicios de Infraestructura, de la División de Comercio Internacional e Integración de Cepal, la condición de “incompletitud” de los contratos ocurre “cuando las partes no pueden expresar todos los términos contractuales en detalle, por adelantado, sobre todas las eventualidades futuras, con lo que surge la discusión acerca de cuál de las partes tiene el derecho de decidir sobre aquello que no fuera contemplado”.

“Esa discusión -continúa- es crucial pues quien lo tenga obtendrá un mayor poder de negociación y dispondrá de una mayor capacidad para lograr un mejor acuerdo en el futuro como ocurre, por ejemplo, en una renegociación”.

-¿Puede agregarse alguna cuestión específica, o cláusula, en el pliego de concesión que limite la incompletitud natural de los contratos o, en su defecto, que deje margen de revisión ante imponderables del mercado, considerando el largo plazo que tienen las concesiones?, preguntó Trade News a Sánchez.

-La pregunta es pertinente porque vemos los efectos de la incompletitud de los contratos en la vida de los contratos, en las renegociaciones, y la propia literatura demuestra que uno esos efectos de la incompletitud es la integración vertical. En el caso de puertos, con una naviera o con un operador logístico o de transporte terrestre.

Pero hay que aclarar que estos problemas se dan en mercados, en concesiones, donde el Estado debe promover la competencia. Diferente es el caso de concesiones donde se dan monopolios naturales.

-¿Cuáles fueron las principales conclusiones que sacaron tras analizar la experiencia latinoamericana con los contratos de concesión de infraestructura?

-Uno de los problemas que hemos tenido en la mayoría de los contratos de infraestructura en América latina es que, debido a su extremada rigidez, cuando aparecieron imponderables, se procedió a renegociar los contratos en lugar de manejarse con mecanismos previstos en los propios contratos, o en la ley. Aquí entran a jugar factores como el poder residual y el comportamiento oportunista, que termina generando los efectos opuestos a la concesión original: servicios menos eficientes y más caros.

-¿Qué principio de solución preventiva habría?

-Contratos más flexibles, con órganos de control más austeros y efectivos, y que los cambios no deriven en renegociaciones perniciosas.

-¿Y si llevamos este análisis al pliego vigente de concesión futura del Puerto Buenos Aires, que prevé un único operador, cuál sería su conclusión?

-En los puertos se debe promover la competencia. En el caso del pliego vigente del puerto de Buenos Aires se buscó el camino inverso y se propugnó la concentración horiozontal, con una sola terminal, y no se tomaron las previsiones necesarias para evitar la integración vertical. e

Ens este caso, no sólo estamos ante el riesgo que presume la incompletitud de los contratos, sino que además se propone casi que se integran las terminales en una actividad que no es un monopolio natural. No hay, además, en el pliego, una previsión para evitar efectos de la integración vertical. El margen de revisión ante imponderables del mercado tiene que estar en el diseño, sobre todo considerando que se está concesionando para los próximos 30 años.

Oportunismo

El documento alerta, justamente, sobre el riesgo de “comportamientos oportunistas” que aparecen en tales circunstancias, llevando a una renegociación del contrato en beneficio de una de las partes, en detrimento del bienestar general.

La inversión ineficiente o subóptima, perjuicios contra la competencia, conductas colusivas, deterioro del ambiente de claridad en la gestión de los negocios público-privados, la captura del regulador (o la gran variedad de actitudes relativas al holdup), integración vertical y riesgo de exclusión son, en definitiva, los efectos no deseables de los contratos incompletos en concesiones de infraestructura.

Es por eso que el diseño de una concesión, la estructura de los contratos y la regulación “son temas altamente relevantes para que la canalización de inversiones a servicios de infraestructura logre maximizar su contribución al desarrollo”, señala Sánchez.

Experiencia de los 90

Los especialistas parten además de una profusa experiencia acumulada desde la década del 90, donde los procesos de concesión de obras de infraestructura tuvieron su apogeo y, con ellas, los vacíos institucionales que quedaron en evidencia y que merecen, en esta segunda gran ola de renegociación, renovación o relicitación, especial atención.

“El objetivo de este estudio es alertar sobre los riesgos que se observan en las experiencias aprendidas de las APP en la región desde sus inicios, desde el punto de vista de la teoría económica, de tal forma que se puedan prevenir distorsiones propias de los contratos de concesión que provienen de su carácter incompleto”, explica Sánchez.

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El informe presenta un inventario de los contratos de concesión de infraestructura económica en un grupo seleccionado de países latinoamericano, en particular en el área portuaria, donde operan varios vencimientos de concesiones en los próximos años.

“Los contratos de concesión de infraestructura son habitualmente incompletos, lo que puede conducir a comportamientos oportunistas -que hacen que sus beneficios y costos terminen arrojando resultados no óptimos ni eficientes- que pueden desalentar a los licitadores honestos y debilitar el resultado del procedimiento”, advierte el economista.

Integración vertical

Una de las derivaciones de los contratos incompletos de concesión, potencialmente negativos, es la integración vertical.

“La integración vertical potencialmente anticompetitiva se presenta cuando existe un monopolio sobre el suministro de algún insumo esencial al que las empresas competidoras o potencialmente competidoras necesitan acceso en términos y condiciones comparables para competir en un mercado aguas abajo”, explica Sánchez.

Así, si el proveedor de un insumo se integra verticalmente con un cliente (productor), existe potencialmente un riesgo de exclusión: “Si el proveedor del insumo tiene dominio de mercado, los clientes no integrados podrían ver dificultado el acceso a dicho insumo (y por ende corren el riesgo de ser excluidos del mercado aguas abajo); por otra parte, si el cliente es monopsonista o tiene un poder de compra importante, los proveedores del insumo no integrados podrían ver dificultado el acceso al cliente, y en consecuencia ser eventualmente excluidos del mercado aguas arriba”, detalla.

En servicios de infraestructura en general, pero en materia portuaria en particular, el problema surge cuando un concesionario se integra verticalmente con uno o más de sus clientes: por ejemplo, un operador portuario integrado a una naviera u operador logístico dominante.

“En este caso, se podría dar el riesgo de exclusión aguas abajo, con navieras no integradas con el concesionario y discriminadas mediante condiciones desventajosas de acceso al insumo (instalaciones y servicios esenciales)”, dice Sánchez.

2 comentarios

  • Por favor lea: Ergo, se podría concluir que es MUY LOGICO hacer UNA SOLA terminal para contenedores y CRUCEROS.

  • Este articulo merece un análisis detallado, empezando con esta pregunta:
    Q.¿Y si llevamos este análisis al pliego vigente de concesión futura del Puerto Buenos Aires, que prevé un único operador, cuál sería su conclusión?
    R.-En los puertos se debe promover la competencia. En el caso del pliego vigente del puerto de Buenos Aires se buscó el camino inverso y se propugnó la concentración horiozontal, con una sola terminal, etc.

    Mi pregunta:
    ¿Cepal hizo un estudio sobre los resultados de la competencia cuando comenzó el sistema actual de concesiones en 1994, que empezó con 5 terminales, contra advertencias que sería CONTRAPRODUCENTE?
    ¿Se analizó cómo fue el efecto para el PRINCIPAL INTERESADO que haya COMPETENCIA, que es la “CARGA” (Beneficial Cargo Owner”)?

    Como era de esperar, la competencia entre tantas terminales fue mortal y la primera terminal ya quebró en un año.
    Y más tarde se concluyó que con 4 todavía había demasiado para que las terminales podrían hacer inversiones y se permitió que la Terminal 1 y 2 absorbió T3.
    Y aun así esto no permitió que TRP (T 1,2, y 3) pudo empezar lo que se tendría que haber empezado en 1994: Un Plan de Modernización sugerido por JICEFA en 1978 y repetido por Rogge Marin en 1987 para unir el primer y segundo espigon, tapar darsen A y hacer un primer muelle lineal de 420m,
    Esto es lo que requieren terminales de contenedores.Se sabia en 1978.

    ¿¿Y qué beneficio tuvo la CARGA??
    Ninguno: Todas las terminales facturaron TARIFAS MAXIMAS, HASTA PARA LOS PRINCIPALES CLIENTES, LAS AUTOMOTRICES.

    Y en la nueva licitación se debe hacer modernizaciones en serio, con el minimo de costo posible y no con PLANES FARAÓNICOS A BASE DE INTERESES que no tienen NADA que ver con el primer objetivo del P.B.A.: SERVIR AL COMERCIO EXTERIOR.

    Ahora hay que prestar también ATENCION A LOS CRUCEROS, pero estos vienen solo durante 3 meses.
    Ergo, se podría concluir que es MUY LOGICO hacer UNA SOLA terminal para contenedores y contenedores.
    Propongo como un punto de partido para ABRIR UN DIALOGO PUBLICO, ALGO A LO QUE SE RESISTEN TENAZMENTE LOS GOBIERNOS.