Días atrás, sucedió algo curioso con el titular de un equipaje no acompañado en una terminal portuaria. El interesado no tenía la póliza de seguro con cláusula de no repetición que exigía la misma la terminal y el personal aduanero tuvo que pedir autorización al personal de seguridad privada para que el dueño de su propia mercadería, allí almacenada, pudiera estar presente en la verificación que el propio servicio aduanero dispuso sobre la misma.

Esta anomalía lleva a reflexionar sobre el sinsentido de que un funcionario oficial, con amplio señorío sobre la zona primaria aduanera, se vea reducido a recadero de la terminal o de empleado de seguridad privada contratado por la misma.

Vale aclarar que sobre las terminales del puerto de Buenos Aires confluyen dos autoridades: la Dirección General de Aduanas (dependiente de la AFIP) y la Administración General Puertos (bajo la órbita del Ministerio de Transporte).

Cuadro normativo

En relación con la primera, el artículo 5 del Código Aduanero brinda una definición de lo que es zona primaria aduanera mientras que el artículo 121 define a quienes hacen el control.

Respecto de la AGP, la norma de base es la ley de puertos 24.093 y luego el pliego 6/93, a cuyas disposiciones las terminales acordaron someterse desde que tomaron posesión de la concesión del puerto como bien público.

Cabe resaltar que la concesión no equivale a la propiedad del bien público, sino sólo a un gerenciamento que el Estado decidió tercerizar por razones de oportunidad, mérito y conveniencia.

Sin embargo, la realidad indica que las terminales (en particular la de este caso que narramos) lejos están de someterse a la normativa vigente. Antes bien, apelan a cualquier medio para maximizar su margen de ganancia y aprovechar los grises normativos en su beneficio, aún cuando ello colisione con los intereses de los usuarios que abonan las tarifas, a los que deben permitir ingresar a los fines de “hacer efectiva la prestación de los servicios que requieran usar la Terminal” conforme el artículo 36 del pliego 6/93.

Burla normativa

Y esta exigencia de pólizas con cláusula de no repetición a los usuarios y/o sus representantes que ingresan en la terminal para disponer de la mercadería es un ejemplo de ello y de burla de la normativa aduanera reseñada, pues soslaya funciones exclusivas conferidas al servicio aduanero por el Código Aduanero y sus normativas complementarias.

Por ejemplo, en el caso del artículo 2 de la resolución ANA 3078/86 -parcialmente derogada por la resolución general 2570/09- que había establecido una credencial para que los sujetos del comercio exterior previstos en la ley 22.415 pudieran acreditarse y desarrollar sus tareas. O el punto 4 del anexo 4 de la resolución general 2754, que pone en tarea del servicio aduanero el contralor a través de la web de AFIP de quienes se presenten a realizar las citadas labores.

Resulta curioso que, en la misma jurisdicción, exista otra terminal portuaria que usa los datos biométricos para permitir el ingreso de los operadores (si bien correctamente se reprocha la no existencia de norma aduanera que delegue en seguridad privada esa tarea), datos que están asentados en la página de AFIP, lo que implica reconocer y aceptar la normativa aduanera reseñada (y que dicho sea de paso, no exige el requisito cuestionado al inicio).

Resulta también llamativa, desde la normativa portuaria, este requerimiento no previsto en el pliego 6/93, y violatorio de sus artículos 50 a 53, que imponen al concesionario contar con una póliza de responsabilidad civil y hacerse cargo del “monto de las primas y de cualquier otro gasto que origine el seguro”.

Sucede que en 2015, por la resolución 63/2015 de la AGP, se llamó a licitación a otra de las terminales -perfeccionada por la licitación 02/15- que incorporó al artículo 50 de la misma (de redacción idéntica al pliego 6/93) la exigencia de contar con una póliza de seguro con cobertura mínima de US$ 50 cincuenta millones.

De su texto tampoco surge que deba exigirse póliza alguna a los usuarios. Resulta entonces claro que esta exigencia de la terminal en cuestión obedecería entonces a una necesidad de disminuir los costos que insume una cobertura de esa índole para maximizar ganancias.

Visto bueno de la autoridad

Y esta anomalía no podría llevarse a cabo sin la aquiescencia de la autoridad de aplicación, toda vez que el artículo 51.2 del pliego 6/93 expresamente dice que “los seguros serán contratados con compañías que sean previamente aprobadas por la SAP (Sociedad Administradora del Puerto)” y ello explicaría la ausencia de fundamento normativo en el reclamo oportunamente presentado ante la autoridad portuaria, pues no hay acto administrativo alguno, debidamente publicado, que sustente lo discriminatorio y arbitrario del requisito cuestionado.

Por lo antedicho, podría considerarse irregular que la empresa exija a los despachantes, apoderados y/o dependientes pólizas o seguros o credenciales para ingresar, permanecer, circular o trabajar en instalaciones de la zona primaria aduanera, sin la autorización previa y posterior supervisión de la DGA, y sin la existencia de reglamentación portuaria específica al respecto.

En consecuencia, estaríamos en presencia de una vía de hecho, a tenor de lo dispuesto en el artículo 9 “a” de la ley 19.549 de procedimiento administrativos.

Entendemos además que la exigencia de esta terminal, al ser un concesionario de un bien público, donde la normativa es fijada unilateralmente por el Estado, no posee facultades normativas sino que deliberadamente ignora, saltea y soslaya normas aduaneras, portuarias y lesiona el derecho a trabajar de los operadores de comercio exterior, ocasionando perjuicios en la operativa diaria.

Esto, al punto tal de inmiscuirse en normas aduaneras como el régimen de equipaje de los artículos 488 a 504 del Código Aduanero; artículos 58 a 67 del decreto 1001/82, y las resoluciones ANA 3751/94 y AFIP 3109/11 , de cuya lectura conjunta surge la obligación del beneficiario (que no es operador de comercio exterior) de comparecer a la verificación que dispone el propio servicio Aduanero.

Tal vez sea tiempo que las entidades sectoriales planteen un pedido de solución que evalúe la adopción de las medidas sugeridas por el dictamen 888/00 (DV RTAG), y se informe la conducta a seguir cuando empresas o funcionarios de terceros organismos, no autorizados previamente por la DGA, nos impidan ingresar, permanecer, circular y trabajar en zona primaria aduanera con la autorización otorgada por el servicio aduanero.


El autor es abogado, despachante de aduana y docente de la Fundación ICBC.

2 comentarios

  • Daniel Zarucki dice:

    En relación a la verificación que dispone el servicio aduanero, a la que alude el artículo, la misma es obligatoria y deben estar presentes el titular de la mercadería y su representante, en caso de tenerlo.
    En el artículo no hablé de verificación conjunta por mala condición, algo que suele suceder por ejemplo, cuando hay diferencia de precinto. Allí deben estar presentes, el seguro de la naviera, el despachante, el titular de la mercadería y el seguro del titular de la mercadería. Ello demuestra lo absurdo de la exigencia de esta terminal portuaria que es violatorio del artículo 36 del pliego 6/93 que dispone que deben permitir entrada para hacer inspecciones a la carga
    La exigencia de la póliza de seguro implica, a grandes rasgos, que si a quien ingresa a la terminal le ocurre un accidente, deberá cubrirlo el seguro del ingresante y no la póliza de la terminal portuaria
    Y la exigencia de no repetición implica que el seguro del ingresante siniestrado no puede a su vez accionar contra la terminal o contra la póliza obligatoria de la terminal (arts 50 a 53 pliego 6/93)
    Es fácil inferir entonces ,que estas exigencias buscan reducir los costos de la póliza de responsabilidad civil que obligadamente deben conforme el pliego referido y con el agravante de la aquiescencia tácita de la autoridad que debería controlar con fundamento en el art 51.2 de la normativa citada

  • Daniel, Me pregunto cuanta gente habrá entendido bien tu importante mensaje, QUE EN DEFINITIVA ES ESTO: QUE EL PAÍS NECESITA REGLAS CLARAS QUE TODO EL MUNDO DEBE RESPETAR.
    Y todos deben aportar sus conocimientos para pode hacer esas REGLAS CLARAS QUE EL PAÍS NECESITA.
    Tal vez es conveniente hacer una breve explicación de lo que es una inspección conjunta en caso de “mala condición” y como se aplica esto en un caso de equipaje no acompañada.
    Y despues explicar una exigencia de una terminal que exige cierto póliza de seguro, con clausula de no repetición y qué implica esta clausula.
    Saludos, Antonio Zuidwijk