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“El Mercosur hoy es claramente un bloque que está fuera de época, que no ha logrado acompasar los tiempos del comercio internacional”, asegura Ignacio Bartesaghi.

El especialista en comercio internacional, procesos de integración y relaciones internacionales acaba de lanzar en Montevideo el libro “Mercosur. Su desarrollo normativo frente a las tendencias mundiales”, un “análisis clínico” –tal como define en el prólogo el ex presidente uruguayo Luis Alberto Lacalle- sobre la situación del bloque que integran Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y que el año próximo cumplirá 30 años.

Durante una charla con Trade News, el actual Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica de Uruguay (UCU), y Director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración, contó que el libro es el resultado de su tesis posdoctoral, realizada en la Universidad de Valencia.

El objetivo fundamental era “conocer al Mercosur desde adentro”, fundamentalmente a través del análisis de las normas aprobadas por los tres órganos con capacidad decisoria del bloque (Consejo del Mercado Común, Grupo del Mercado Común y Comisión de Comercio del Mercosur), desde 1991 hasta 2018.

Cuánto hay de letra muerta

Bartesaghi analizó más de 3400 normas. Identificó cuáles están vigentes y cuáles no, las clasificó por áreas (política, económica, aquellas relacionadas con la unión aduanera y con la zona de libre comercio) e identificó los períodos en los que se aprobaron más y menos normas.

“El objetivo central de la investigación era hacer algo que no se había hecho hasta el momento desde el punto de vista académico (la Secretaría del Mercosur tiene esta información pero no la publica). Esto permite saber qué porcentaje de letra muerta tiene el Mercosur, qué desarrollo normativo, qué relación existe con los objetivos fundacionales y finalmente que tan descolgado está de las tendencias internacionales de comercio”, detalla.

-En el Prólogo, el ex presidente Lacalle cita una frase de Burke que sostiene que cuando se ejerce la clínica sobre la propia Patria hay que actuar como quien considera las heridas en el cuerpo paterno, con amor filial, pero sin esconder el diagnóstico por ser la verdad el primer paso previo a las sugerencias terapéuticas. ¿Cuál es el diagnóstico actual del Mercosur?

El Mercosur hoy es claramente un bloque que está fuera de época, que no ha logrado acompasar los tiempos del comercio internacional. Y esto se demuestra claramente tanto cuando se analiza la agenda interna como la agenda externa del bloque.

Se ve antes que nada en las normas que no hay, que no ha tratado: medioambiente, desarrollos adecuados en inversiones, compras públicas y comercio electrónico. Lo que hay es muy poco y en algunos casos, nada.

El Mercosur no incorporó estos nuevos temas de comercio internacional, le dio la espalda al desarrollo que se dio a través de los famosos TLC (Tratados de Libre Comercio) desde los 90 en adelante, con la explosión en los 2000.

“Las crisis de las instituciones en general nos permiten discutir sobre un Mercosur distinto. No quiere decir que tengas que ser la Alianza del Pacífico, pero sí que discutir un nuevo Mercosur.”

Ignacio Bartesaghi

Los casi 400 acuerdos de ese tipo incluyen una gran cantidad de normas sobre esas cuestiones que no están reflejados en la agenda interna del Mercosur y eso es porque el bloque le dio la espalda a las tendencias internacionales del comercio.

Escasa agenda de acuerdos

Desde el punto de vista de los acuerdos, si bien inició con un buen desarrollo en la región –cerró con Chile, la Comunidad Andina, y Perú- y después se acordó con Israel y Egipto, se trata de mercados que no son prioritarios para el bloque. Aun los que se acuerdos de preferencia fija con la SACU (Unión Aduanera de África Austral) y la India no fueron muy relevantes.

No tenemos un acuerdo comercial con algún centro de consumo relevante: EE.UU., Japón, Corea, ni uno profundo con China o India. El acuerdo con la UE es lo más importante que le pasó al Mercosur desde su nacimiento. Habrá que ver si entra en vigencia.

El 26 de marzo del año que viene el Mercosur cumple 30 años y en este tiempo no ha logrado cumplir con sus objetivos originarios.

El artículo 1 del Tratado de Asunción sigue diciendo algo que no es: no es un mercado común, está lejísimos de ser una unión aduanera y tampoco es una verdadera zona de libre comercio.

Tenemos dos sectores excluidos –azúcar y automotor-, es una zona de libre comercio bastante precaria en cuanto a la cantidad de barreras no arancelarias e incumplimiento que hay, y agregaría la gravedad de la paralización de su sistema de resolución de controversias.

Lo político por encima de lo jurídico

La incorporación de Venezuela se dio violentando las normas del bloque básicas, jurídicas. Recuerdo aquella famosa frase de (el ex presidente uruguayo) Mujica que tanto lamenté: “Lo político está por encima de lo jurídico”. Eso fue una herida casi de muerte, de extrema gravedad.

Los presidentes Néstor Kirchner (Argentina), José Mujica (Uruguay) y Lula Da Silva (Brasil).

El Mercosur es un paciente que está grave, su respirador virtual es la posibilidad de que el acuerdo con la UE entre en vigencia. Si eso encuentra dificultades, probablemente se transforme en un paciente terminal.

-¿Qué terapias se podrían aplicar para intentar salvar al bloque?

El mejor tratamiento es el sinceramiento. El Mercosur no puede seguir adelante haciendo como que no pasa nada, sin reformar sus tratados originarios o permitir flexibilidades a los socios que generen una nueva cohesión o pacto.

¿Sinceramiento o sincericidio?

Ese sinceramiento tiene que tener una lógica de flexibilidad, de permitir reaccionar frente a las tendencias internacionales, cosa que la rigidez del bloque hoy no permite. Es un bloque rígido, que se mueve lento.

-Lacalle menciona que el gran valor de tu trabajo reside en advertir y valorar hasta qué punto se perdieron el rumbo, el tiempo y las oportunidades del Mercosur. ¿Coincidís con esa lectura?

El rumbo se perdió durante mucho tiempo por muchas cosas. Los mal llamados gobiernos populistas -porque hay populismos de izquierda y de derecha-, en particular durante el de Néstor Kirchner, acompañado con Lula (Brasil), Mujica y Lugo en Paraguay, se dio a entender que el Mercosur explotaba después de la crisis tan severa que tuvimos en 2001 y 2002.

Desvíos, incumplimientos y violaciones jurídicas

Desde 2003 en adelante se dio una combinación de cosas. Por un lado, gobiernos de izquierda populistas que dijeron que eran integracionistas, pero como queda en claro en el estudio, en ese período lo único que se hizo fue avanzar en el Mercosur político y en el social. Fue entonces cuando se dieron los mayores desvíos, incumplimientos y violaciones jurídicos.

En particular la incorporación de Venezuela y el diferendo entre Uruguay y Argentina por las plantas de celulosa, con puentes cortados y laudos que no se cumplían.

Las estadísticas muestran que el 50% lo que realmente nos duele, que son las normas económicas y comerciales, nunca entra en vigencia, es letra muerta.

Ahí se perdió el rumbo y en parte se recuperó con Macri, pero que no se llegó a reorganizar totalmente. Fueron muchos años de pérdida de rumbo y eso fue posible porque el contexto internacional lo permitió.

En un escenario de precios internacionales tan favorable, con un crecimiento histórico de la economía regional y mundial, y China que había ingresado a la OMC en 2001 explotando, los gobiernos de la región se pudieron dar el lujo de no preocuparse por el Mercosur, la apertura comercial o de avanzar con Europa.

El poder de Brasil

Es en ese período donde se cancela el ALCA (Area de Libre Comercio de las Américas), el acuerdo Mercosur-UE de 2004 que estaba cerca de cerrarse, la Ronda Doha…

Se canceló todo. ¿Y quién lo cancela? Fundamentalmente Brasil, acompañado después por Argentina, Uruguay y Paraguay. En ese período es cuando se dio el proceso de integración más importante en el mundo, pero el Mercosur estaba distraído en otras cosas: desarrollos institucionales, en crear órganos subsidiarios (más de 300).

-Teniendo en cuenta que el Mercosur nació inspirándose en- la UE, y que hoy el bloque europeo transita también un momento de profunda crisis, ¿es correcto inferir que ese modelo de integración ya no funciona?

El Mercosur se creó a imagen y semejanza de la UE en cierta forma, pero ojo, el Tratado de Roma es del 57 y el de Asunción, de 1991. Una de las cosas que repito respecto del Mercosur es que llegamos tarde. Creamos una unión aduanera cuando en la década del 90, en pleno Consenso de Washington y explosión del liberalismo, ya la cosa era otra.

¿Por qué estos presidentes –y lo he discutido con Lacalle Herrera- crearon algo tan rígido como una unión aduanera cuando en ese momento ese formato ya estaba de salida? Porque nos dejamos deslumbrar por esa UE que nos hizo comprometer con metas que eran realmente imposibles de alcanzar en cuatro años, como decía el Tratado de Asunción.

Edificio sede de la Secretaría del Mercosur, en Montevideo.

Firmábamos con la mano lo mismo que estábamos borrando con el codo. Era imposible pensar que América latina, América del Sur, un argentino y un brasileño, podrían llegar a semejante proceso de integración, a implementar una supranacionalidad y a cumplir metas tan profundas como las de la UE. Además, porque las historias no son comparables. Lo que vivieron Francia y Alemania, esos sellos que lograron son incomparables. Nos dejamos llevar.

Mala lectura

El Mercosur leyó mal la película, quiso parecerse a un bloque cuando el mundo ya estaba cambiando, la estrategia de EE.UU. lo estaba haciendo en cuanto a su forma de integración.

Hoy sí hay cuestionamientos a estos modelos y por eso tuvo tanto éxito la Alianza del Pacífico –que hoy es poca cosa-, que hizo una buena lectura sobre lo que se sabía que todo el mundo estaba en contra: burocracia, viáticos, el cansancio que hasta la UE tiene con su propia crisis –la burocracia de Bruselas agotó y eso es parte del Brexit-. Hoy estamos en una crisis generalizada de las instituciones.

¡Ojalá el Mercosur se pareciera en algo a la UE! De todas formas, en este contexto de crisis de la UE, más sentido aun la reforma del Mercosur, más a lugar cuestionarse si necesitamos la cantidad de órganos que tenemos y normas tan rígidas.

La UE fue el modelo. Lo tomamos tarde. Las crisis de las instituciones en general, no sólo de la OMC,  nos permiten discutir sobre un Mercosur distinto. No quiere decir que tengas que ser la Alianza del Pacífico, pero sí que discutir un nuevo Mercosur.

El papel de las ideologías

-¿Cuánto influyeron en el éxito/fracaso del bloque las diferencias ideológicas entre los gobiernos?

Las diferencias ideológicas tuvieron su presencia siempre en el Mercosur. Ahora se está notando mucho. También se notaron en parte del gobierno de Macri con Brasil, solo que Brasil después también cambió.

Cuando existieron coincidencias ideológicas se creyó que el Mercosur estaba avanzando y que éramos más integracionistas que nunca, pero era un bloque de papel, que no tenía una integración real porque Brasil nunca se definió a pagar los costos por ser el líder regional.

Cuando Uruguay tuvo esa diferencia con la fábrica de pasta de celulosa, Brasil dijo que eso era una cuestión bilateral. Ahí te das cuenta de que Brasil nunca quiso pagar los costos de la integración.

Las diferencias ideológicas siempre fueron un problema porque no hay desarrollo normativo ni institucional en el bloque, no hay justicia del Mercosur.

No tenemos el desarrollo necesario como para que sin importar quién esté en el gobierno, el barco siga su rumbo.

Temor por Fernández

Ahora el temor es que Alberto Fernández no siga el rumbo del Mercosur. Y eso es porque en nuestros países no logramos tener políticas de Estados que vayan más allá de los gobiernos. El Mercosur debería ser una.

-En medio de la crisis de las instituciones globales -como la OMC- se dice que es necesario que la política se involucre para salvar el sistema. ¿Cuál debería ser el papel de la política en el Mercosur?

La política es muy importante en el Mercosur porque es la única que puede lograr esa fórmula de hacia dónde ir que es el sinceramiento.

Los presidentes del Mercosur deberían tener una reunión para sincerarse. Un encuentro de un día o dos, una cumbre a puertas cerradas donde digan: No podemos seguir así. Son ellos los que pueden decir para dónde va el Mercosur y qué quieren y pueden hacer atendiendo a las especificidades de cada país.

Alberto Fernández y Mauricio Macri

Sino, seguirá pasando el tiempo y el bloque seguirá siendo una especie de entelequia que quiere decir muchas cosas según la opinión de cada uno: para unos un acuerdo espectacular, para otros un acuerdo económico, para otros, algo social o de defensa, que tiene que ver con la estabilidad entre Argentina y Brasil.

La única forma de cerrar ese círculo es con voluntad política.

Por eso la definición de si Uruguay puede negociar un TLC con China, no es técnica, ni económica ni jurídica, es política.

Decir que no puede firmarlo por la (Decisión) 32/00 es no entender lo que pasa en el Mercosur.

Si el “chiquito” se corta solo

Brasil y Argentina no quieren dejar que Uruguay se corte solo con la segunda economía mundial o con la primera, porque Uruguay quiere cerrar un acuerdo con Estados Unidos o China, no con Sri Lanka.

Es jodido para los líderes de la región que el chiquitito de la región se corte solo con la primera o con la segunda potencia del mundo. Lo que no puede pasar es que Argentina o Brasil se corten solos porque ahí desaparece el Mercosur.

Ahí está esa puja que hay que resolver con mucho criterio, creatividad y liderazgo, y con costos políticos. Hay que animarse a discutir las cosas en serio. Si no lo hacemos, termina pasando lo que pasó con la UE: el Brexit es un cansancio generalizado de algo que venía sabiéndose desde hace mucho y que no se trató a tiempo.

En cierta forma, la OMC también tiene que ver con eso, problemas que se vienen viendo desde hace tiempo y que no se trataron a tiempo.

Naciones Unidas tiene una crisis por el mismo asunto, y Unasur, y OEA, y la Celac. Todos los organismos internacionales de cierta forma se demoraron mucho en reaccionar.

Necesitamos un presidente con liderazgo que se anime a plantear los puntos relevantes a discutir en el Mercosur.

-¿Son viables en un mundo de creciente proteccionismo y nacionalismos, los procesos de integración tal como los conocimos hasta ahora? ¿Imaginás otro tipo de acuerdos, más allá de la incorporación de nuevas temáticas, con otro tipo de relacionamientos entre los potenciales socios?

No imagino la creación de este tipo de instrumentos en el futuro. Creo que vamos hacia más acuerdos de libre comercio bilaterales, más pragmáticos, sectoriales y flexibles, hay espacio para crecer en ese sentido.

La OMC en su nueva versión discutirá mucho las categorías de los acuerdos.

Vamos hacia un comercio mucho más pragmático, con acuerdos de diferente tipo. Sigue habiendo espacio para los megabloques, pero hoy no imagino la creación de procesos de integración al estilo del Mercosur a nivel mundial.

Todos los procesos de integración del estilo del Mercosur están con problemas de fondo.

En el mundo del futuro imagino flexibilidad, capacidad de reacción, normas que van a cambiar.

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