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Dossier: Nota 2

Pensar el futuro del Puerto Buenos Aires es partir de una mesa de trabajo con un marco de referencia de más de 25 años de experiencia, por un lado, y una hoja para delinear su proyección que no está en blanco sino, por el contrario, parte de un contexto de “restricciones” a la hora de tomar decisiones.

De acuerdo con el informe “Análisis de los aspectos relevantes para la toma de decisiones estratégicas sobre el futuro del Puerto Buenos Aires”, al que tuvo acceso Trade News, coordinado por Ricardo Sánchez, de Cepal, y por el capitán Sergio Borrelli, decidir el futuro de Buenos Aires es partir de una serie de “limitantes” que van desde lo macroeconómico e institucional y pasan por la competencia portuaria, los factores de presión sobre el puerto, y concluyen en una serie de restricciones del mercado y de las propias vías navegables.

Por ejemplo, antes de pensar “qué puerto se quiere” e idealizar planes maestros o entronizar el monopolio de una única terminal, no puede menos que considerarse que la evolución de la economía y de las cargas del comercio exterior argentino “restringen fuertemente las alternativas”.

“La Argentina registra en los últimos 10 años un desempeño decreciente del tráfico de contenedores que afecta a sus principales puertos de comercio exterior”, destacaron los autores.

La cuestión macroeconómica

Si se toma el período 2010-2019, y se analiza el movimiento de contenedores de los principales puertos de la costa este de América del Sur (ECSA, en inglés), el Puerto Buenos Aires acusa una “tendencia decreciente a una tasa anual compuesta de -1,52%”.

El resto de los puertos bajo análisis (los brasileños de Santos, Paranaguá, Itajaí, Río Grande y San Francisco do Sul; Montevideo y Zárate) muestran una evolución diferente: una tendencia de crecimiento a una tasa anual compuesta de 3,68%. Mientras Montevideo y Río Grande mostraron una tendencia de crecimiento del 1%, Itajaí lo hizo al 12% y San Francisco do Sul al 20%.

Los contenedores son un reflejo de la actividad económica. En el período bajo estudio, la Argentina reflejó una tendencia decreciente en su PBI per cápita, a una tasa anual compuesta de -0,64%. América latina creció al 0,55%, mientras que Uruguay y Paraguay crecieron a una tasa anual compuesta del 2%.

Y el comercio exterior, bajo la lupa de su participación en el PBI total del país, sufrió una “reducción paulatina pero sostenida” en el período 2007-2019.

“Si observamos el desempeño de las cargas de comercio exterior expresadas en porcentaje del Producto Interno Bruto del país, advertimos que hay dos períodos bien definidos, el período 2010-2015 en que tanto exportaciones como importaciones describen tendencia netamente decreciente y el período de 2016 en adelante que muestra tendencia de recuperación, aunque a 2019 no alcanzan los volúmenes del año inicial (2010), si bien las importaciones vuelven a caer desde 2018 (caída que se agravó con la pandemia)”, explica el infrome.

En términos macroeconómicos, dos indicadores completan el panorama depresivo de los últimos años: la inversión extranjera directa (IED) y la tasa de riesgo país.

La IED en la Argentina se caracterizó por la inestabilidad y por no alcanzar ni siquiera “al 50% de las tasas de los países de la región, y con tendencia decreciente”. En 2019, el stock de IED (US$ 69.200 millones) demostró una caída de US$ 15.000 millones en relación con 2010.

Otro “mercurio” en el termómetro macroeconómico argentino, al que la IED es más sensible, es el indicador de riesgo país: mientras se redacta este informe, la Argentina tiene un riesgo país de 1631 puntos, casi 5 veces más que Brasil y 11 veces más que Uruguay.

El marco institucional

Luego están las restricciones de corte institucional que, en un país como la Argentina, tienen “vida propia” y son responsable muchas veces de un latiguillo que condiciona el desarrollo: la inseguridad jurídica.

De acuerdo con los autores, este ítem refiere a “las diferencias en las condiciones contractuales, autoridades de aplicación, regímenes, tributarios, pagos de contraprestaciones, etc., que establecen un campo de juego desnivelado entre los diferentes puertos del área de competencia”.

Es decir, las condiciones bajo las que operan las distintas terminales “en el entorno competitivo de Buenos Aires” difieren en un todo por lo que “los concesionarios de Buenos Aires” corren con regulaciones y contraprestaciones “más exigentes que los otros operadores de su entorno competitivo”.

Y al analizar al “policy maker” del Puerto, la Administración General de Puertos, destacan que su autarquía es limitada: un simple cambio de Gobierno puede discontinuar cualquier plan maestro o director que se elabore. Sobran ejemplos.

“La historia de nuestro país indica que una alternativa es la aprobación del Plan Maestro o Director u otro documento por ley del Congreso nacional. Allí está la representación de toda la República y la razón de que el puerto es de la Nación”, advierten los autores, tras agregar que “la ley debe contener y asegurar la fuente de financiamiento”.

Volver a hacer del “puerto” un objeto legislativo es reconocer la importancia estratégica del comercio exterior en el desarrollo socioeconómico integral del país: la multiplicidad de actores en juego (terminales, líneas marítimas, servicios de transporte y almacenamiento, carga, producción, comercio y trabajadores en general) justifican el salto cualitativo en el tratamiento del “puerto” en el ámbito legislativo.

La competencia

La integración vertical (líneas marítimas y terminales) es un hecho subrayado por los autores como un tema que “podría afectar el bienestar de la economía” y que amerita “tutelar la competencia” y tomar medidas “preventivas sobre la concentración e integración para evitar situaciones perjudiciales”.

Por el momento, fue el mercado el que naturalmente determinó las condiciones y poco pudo hacer la regulación frente a los movimientos económicos de los grandes jugadores globales, que aplicaron en Buenos Aires las mismas recetas probadas en todo el mundo: consolidación y concentración operativa y de servicios.

Si bien el informe es reciente, probablemente no llegó a tomar en cuenta los niveles récords de fletes, por un lado, y el “covid logístico” que provocó una disrupción en la cadena, manifestada en una profunda escasez de contenedores y restricciones de bodegas.

Varios cargadores se quejaron informalmente de verse “forzados” a contratar servicios logísticos (asociados a una naviera) como condición para lograr un espacio en un buque.

“La industria del transporte marítimo de contenedores, en general, se desenvuelve en condiciones de competencia imperfecta, en el cual hay pocos demandantes (navieras) que coexisten con una cantidad mayor de oferentes. Constituyen situaciones de mercado oligopsónico en las que el o los compradores cuentan con el poder de influir de forma decisiva sobre los precios, y controlan las condiciones de transacción de los bienes y servicios”, explica el informe.

En Buenos Aires, Maersk y MSC concentran la demanda con una “posición dominante en el mercado deep sea de cargas contenedorizadas, superando entre ambos grupos el 50% del volumen operado”.

Pero, considerando que ambas líneas controlan también dos terminales (Maersk, a la Terminal 4; MSC a Exolgan, en Dock Sud), la concentración del mercado de cargas asciende al 64% en la Aduana de Buenos Aires. Esto, claro está, sin considerar el acuerdo global operativo entre ambas líneas (en la alianza 2M) que las transforma en el líder indiscutido y mundial de operaciones de línea.

La oferta portuaria, en tanto, está compuesta por 7 operadores de terminales, que compiten entre sí:

  1. Río Grande do Sul (Brasil)
  2. Terminal Cuenca del Plata (Uruguay)
  3. Montecon (Uruguay)
  4. Exolgan
  5. Terminales Río de la Plata
  6. Terminal 4
  7. Bactssa

Desbalance

Esta competencia es desequilibrada tanto por factores operativos como institucionales.

En los primeros (como se desarrollará en futuras entregas) se destaca las restricciones náuticas que operan sobre las terminales argentinas (12 horas de navegación con un calado de 10,2 metros hasta el arribo al muelle).

En el segundo caso, las jurisdicciones que regulan las operaciones también son vectores de desequilibrio.

“Todos los operadores que compiten con los de Buenos Aires tienen plazo de concesión mayores que van desde un mínimo de 20% (Terminal Cuenca del Plata) a más del 100% (Dock Sud y La Plata), y regímenes de contraprestaciones muy disímiles que hacen que el campo de juego sea muy desparejo”, explican los autores.

Al respecto, mencionan al menos 3 hechos que afectaron al Puerto Buenos Aires desde que se concesionó su operación a partir de 1993:

  1. La “indiferenciación aduanera de Dock Sud tas su cesión a la provincia de Buenos Aires”.
  2. Un peaje en la vía navegable que “discrimina negativamente a Buenos Aires y Dock Sud con un valor por kilómetro recorrido mucho mayor que el aplicado a cualquier otro puerto argentino del sistema”.
  3. “La cesión de patrimonio portuario para facilitar el acceso al hinterland de puertos competidores (Dock Sud y La Plata) incrementando a su vez la presión urbana sobre las propias concesiones”.

Preferencia

Frente a esto, el mercado: las cargas reconocen en Buenos Aires “una plaza confiable como punto de transferencia de responsabilidades de sus transacciones desde hace más de un siglo y medio”.

Esto es: importadores y exportadores prefieren a Buenos Aires. Y, como corolario, las navieras levantaron el guante y decidieron “en el contexto de un proceso de integración vertical y horizontal de la logística global, involucrarse en terminales portuarias de Buenos Aires y Dock Sud en la primera oportunidad que se les presentó, concentrando así los negocios de atención de buques y carga que antes se encontraba más distribuido entre operadores independientes”.

Así lo hizo Maersk en 2001 y MSC en 2008.

No obstante esta conducta del mercado, el Puerto Buenos Aires es el que más “presión” recibe de su entorno. Vale la pena recordar el cambio de delimitación de la jurisdicción portuaria realizado en 2017 (con una disposición del subsecretario Jorge Metz) que implicó el “recorte de unas 70 hectáreas en las zonas operativas del complejo Puerto Buenos Aires” que “privó al puerto de un buen número de vías en la parrilla ferroviaria de dársena Norte” y que derivó en la instalación en esos predios de “nuevos emprendimientos inmobiliarios (que) una vez puestos a funcionar, se convertirán en un nuevo factor de presión urbana que nuevamente dará lugar a intentos de seguir cercenando la superficie operativa y restándole al puerto su imprescindible conectividad terrestre”.