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El comercio intra-latinoamericano es poco relevante, y en especial si se lo compara con las transacciones que vinculan a cada país de la región con terceros mercados.

Durante la pandemia, los flujos entre países de la región han seguido disminuyendo en relación al comercio total de América Latina y el Caribe (representando apenas el 12,8% de ese total al cabo del primer semestre de 2020, según estimaciones del BID).

Esta insuficiencia tiene su correlato en la escasa predisposición de los gobiernos para extender y profundizar sus compromisos de integración económica dentro del mismo ámbito.

Instrumentos idóneos

Sin embargo no faltan instrumentos idóneos. Así, proliferan los denominados “tratados de libre comercio de última generación” (TLC)  a través de los cuales se regulan el comercio y la inversión entre países latinoamericanos y extra-regionales, e independientemente de sus niveles de desarrollo relativo.

Por lo demás, el potencial de los TLC está siendo demostrado por la progresiva extensión de la materia regulada. En tal sentido, últimamente se observa la intención de darle un status normativo a cuestiones tales como la promoción de los encadenamientos productivos y la concertación de buenas prácticas regulatorias.

Estas preocupaciones deben ser interpretadas a la luz de un reto crucial para todos los países de la región y que difícilmente puede afrontarse a través de políticas nacionales unilaterales: la digitalización del comercio internacional en un marco de conectividad global. ¿Podrá encararse dicho desafío mediante TLC celebrados entre países de la región? O en otros términos: ¿la concertación de agendas digitales movilizará finalmente los procesos de integración económica regional hacia niveles de mayor operatividad?

Redefinición necesaria

Para empezar, los regímenes sobre el “comercio electrónico” –que hasta ahora están circunscriptos en los TLC sólo a operaciones digitalizadas para transacciones internacionales de escaso volumen y monto– merecen ya una redefinición sustancial.

La magnitud de los problemas en juego está dando lugar al ensanchamiento de los marcos de negociación, como lo proponen Chile, Nueva Zelandia y Singapur al haber suscrito el 11 de junio de 2020 el “Acuerdo de Economía Digital”(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA), con el fin de asegurar un libre flujo de datos y no discriminación sobre productos y servicios digitales, además de resguardar la identidad digital y la privacidad.

Esta preocupación por anudar la libertad y la lealtad comercial en el marco de la economía digital constituye un principio auspicioso. Pero lo que no debe perderse de vista es el viraje de las prácticas transaccionales. Desde el punto de vista de la gestión comercial, financiera, del transporte y logística y aún para las certificaciones y controles que habilitan el despacho, el comercio internacional ya no puede concebirse prescindiendo de los recursos electrónicos.

Como es sabido, este proceso de digitalización de las transacciones internacionales avanza más velozmente que lo previsto hace algunos años, debido a las acuciantes demandas planteadas por la pandemia mundial del COVID 19.

La digitalización de las transacciones internacionales trae consigo dos desafíos para las administraciones gubernamentales en los países latinoamericanos:

  • La necesidad de afrontar el desarrollo de una infraestructura que atienda los sistemas de conectividad (es difícil imaginar la digitalización integral del comercio internacional en países carentes de redes 5G)
  • La necesidad de reformular masivamente sus procedimientos regulatorios y organizativos, incluyendo una transformación de los sistemas de articulación público-privado.

Infraestructura para la conectividad

Con respecto a este requerimiento de dar sustentabilidad física y sistemas adecuados de conectividad a los flujos electrónicos, ello sólo podrá lograrse al compartir o repartir inversiones y prestaciones a través de acciones conjuntas o concertadas entre países vecinos y cuyas demandas insatisfechas tropiezan con las  agudas dificultades financieras agravadas por el impacto de la pandemia.

La inversión en infraestructura de las telecomunicaciones responde a objetivos que no se limitan a dotar de buena conectividad a la operatoria del comercio exterior, pero es obvio que su insuficiencia entorpece dicha operatoria precisamente cuando se debe intensificar la digitalización.

En particular, los convenios podrían formalizarse a través de acuerdos de alcance parcial, tal como se hace en el sector energético, a fin de llevar a cabo inversiones en infraestructura y luego regular las prestaciones habilitadas por dicha infraestructura.

Proyectos 

En esta materia deberían acelerarse proyectos conjuntos tales como:

  1. La instalación y utilización de cableados transcontinentales de fibra óptica, atendiendo a la rica experiencia forjada en Chile para llevar adelante su proyecto de articulación con Asia-Pacífico. La extraordinaria envergadura del financiamiento requerido hizo torcer el rumbo a la iniciativa inicial y últimamente parece haberse optado por la ruta Auckland-Sidney. Las dudas y debates siguen en pie por no estar aún aclaradas las condiciones de una futura conectividad con Asia desde Australia (pese a que este país es catalogado como hub digital por sus 12 sistemas submarinos de interconexión internacional. ¿Pero acaso los países vecinos de Chile no podrían beneficiarse con los resultados del emprendimiento si de algún modo se sumaran al mismo robusteciendo la inversión y de ese modo contribuyeran al trazado de la ruta más conveniente?
  2. El aprovechamiento en común de las posiciones orbitales registradas por los distintos países ante la Unión Internacional de Telecomunicaciones; así como el registro de nuevas posiciones orbitales susceptibles del mismo aprovechamiento con las consecuentes inversiones destinadas a compartir redes espaciales fijas y móviles y su conexión con redes terrestres. En esta materia la Comunidad Andina, ya en 1996, por la decisión 395 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, fijó un marco regulatorio para la utilización comercial del recurso órbita espectro de los países miembros, luego sustituido por el establecido según la decisión 654 de 2006. A partir de entonces se han venido asignando derechos y obligaciones a empresas autorizadas con ese fin.

Concertaciones normativas y su actualización permanente

En el escenario descrito, es evidente que a los países latinoamericanos se les presenta una oportunidad para encarar la compleja tarea de revisar sus políticas regulatorias en todas las materias cuya operatividad pueda ser alterada por los sistemas de conectividad virtual.

Así, el ámbito de concertación intergubernamental no puede quedar circunscripto a las regulaciones administrativas y aduaneras, sino que ha de abarcar distintas materias negociadas en los TLC y que puedan ser afectada por la digitalización de las transacciones: telecomunicaciones; transporte; servicios financieros; y, en general, los diferentes tipos de medidas no arancelarias.

Pero no se trata solamente de aspirar a un diseño inicial para formalizar compromisos de complementación y cooperación en distintas áreas. Los acuerdos alcanzados pueden resultar prontamente superados por las sucesivas oleadas de innovación tecnológica que seguramente irán condicionando los negocios internacionales. De modo que también se impone la concertación de instancias de diálogo e intercambio permanente de información con vistas al ajuste progresivo de los sistemas y procedimientos acordados inicialmente.

Alcance y contenido de las formalizaciones digitales

Al enumerar las condiciones para el establecimiento de un régimen de formalización digital basado en la cadena de bloques (blockchain), en el documento “¿Pueden las cadenas de bloques revolucionar el comercio internacional?” (OMC, Ginebra 2018) E. Ganne ha señalado que las plataformas para el comercio mundial sólo podrán funcionar a pleno rendimiento cuando todos los aspectos del comercio  estén digitalizados, a saber:

  • Las transacciones comerciales en sí
  • El financiamiento de las operaciones
  • La gestión del transporte físico
  • Las certificaciones y controles por las autoridades gubernamentales.

La inserción del blockchain ya es una hipótesis de trabajo de autoridades gubernamentales como las del Brasil, que en noviembre de 2020, al disponer una mayor digitalización de documentos para las operaciones de comercio exterior dentro del Siscomex, han contemplado un régimen de firma electrónica en las facturas comerciales inclusive en la hipótesis de utilización del blockchain” (decreto 10.550 promulgado el 25/11/2020, al modificar el artículo 562 del decreto 6759 de 2009).

Con respecto a las transacciones comerciales, a la gestión del transporte físico y a las certificaciones y controles, se conocen los progresos que van registrando distintos países latinoamericanos en la unificación simplificada de los procedimientos a través de las ventanillas electrónicas (VUCE). Sin embargo, una cosa es la interacción de las oficinas administrativas y aduaneras mediante interfaces que permiten el intercambio de información, y otra cosa es el procesamiento articulado de los datos requeridos en las distintas estaciones o instancias del procedimiento.

Desarrollo vertiginoso

Entretanto, el vertiginoso desarrollo de las transacciones internacionales va introduciendo modificaciones que demandan de las autoridades nuevas estrategias de seguimiento y control a tener en cuenta para el diseño de procedimientos digitales.

Un primer ejemplo es el de la tendencia a sustituir las intervenciones bancarias por transacciones de cuenta abierta mediante instrumentos de financiación de las cadenas de suministro.

Un segundo ejemplo es el desgaste de las certificaciones de origen como instrumento supuestamente idóneo en virtud de la intervención formal de la autoridad pública. Así, la iniciativa destinada a concertar el reconocimiento de certificaciones electrónicas de origen -que desde julio de 2009 se difundió  a instancias de Colombia y Chile a través de la Comisión de Comercio del TLC bilateral (registrado en ALADI como Protocolo Adicional al AAP CE 24)- en su momento lució como una notable innovación.

Hoy, los certificados de origen electrónicos, tienden a generalizarse en la región con motivo de la pandemia, pero el instrumento mismo ya está cuestionado. El propulsor de aquella iniciativa desde la ALADI y el BID, Rafael Cornejo Azzarri, advirtió  recientemente que las certificaciones de origen tienden a ser sustituidas por otros instrumentos comerciales y que una tecnología de cadena de bloques podría dar lugar al reemplazo de dichas certificaciones por verificaciones de origen ex post.

Bases de datos y cadenas de valor

¿Cómo llegan los empresarios y gobiernos latinoamericanos a esta instancia en la que deberán apurar el tranco para formalizar un comercio internacional gestionado prevalecientemente a través de recursos electrónicos?

Es sabido que los agentes productivos locales tropiezan con algunos obstáculos relevantes a la hora de tener que diseñar su posicionamiento internacional.

Por ello, durante 2020 fueron promovidas en la región algunas plataformas amigables para las pequeñas y medianas empresas, tales como:

  • Una herramienta creada por Pro Colombia y el Laboratorio de Innovación del Grupo BID (BID-LAB) y que tuvo como fuente de inspiración al Trade Help Desk de la UE (www.exportaccess.intradebid.org)
  • La aplicación para móviles de la Red Centroamericana de Comercio (REDCA), presentada como la plataforma virtual de inteligencia comercial más completa de la región centroamericana y desarrollada por el Centro de Estudios de Integración Económica (CEIE) de la SIECA
  • Intelcom, generada desde la Oficina de Inteligencia Comercial y Fortalecimiento de Capacidades Comerciales del gobierno de Panamá (www.intelcom.gob.pa)
  • Perú Marketplace, una página web administrada por PromPerú (www.perumarketplace.com)
  • Y últimamente la herramienta ofrecida por el Ministerio de Economía del Brasil, el 21 de diciembre de 2020, con información sobre acuerdos comerciales y preferencias tarifarias y a la que se accede desde el portal de Siscomex.

Complementación de datos

Sin menoscabar su valiosa contribución  para la inserción internacional de productores y operadores locales y a lo sumo sub-regionales, en todo caso dichas fuentes no suelen contemplar la complementación de datos con otras similares, quizás por el supuesto recelo que despierta la puja por la conquista de los mismos mercados.

Pero más temprano que tarde habrá que impulsar su convergencia y de tal modo estimular la búsqueda de información cruzada que permita identificar posibles encadenamientos productivos. Precisamente la promoción de cadenas de valor se presenta -siguiendo las imposiciones de la economía global- como un objetivo novedoso de recientes TLC intra-regionales.

Así, en el TLC entre Brasil-Chile (registrado en Aladi como 64° protocolo adicional al AAP.CE 35, y aun no internalizado por Brasil) se incorpora un capítulo sobre cadenas regionales y globales de valor.

Siguiendo la misma tendencia, en la Comisión Administradora Bilateral del TLC Argentina-Chile (registrado en ALADI como 61° protocolo adicional al AAP.CE, 35 y vigente desde el 1° de mayo de 2019),  durante la reunión que tuvo lugar el 20 de agosto de 2020 fue acordada la incorporación de un capítulo relativo a encadenamientos productivos.

Y en la Comisión Administradora del TLC Chile-Uruguay (en ALADI: AAP.CE 73, vigente desde el 13 de diciembre de 2018), durante su 2° Reunión efectuada el 9 de diciembre de 2020 se hizo hincapié en que el plan de trabajo sobre cadenas globales de valor, encadenamientos productivos e inversiones directas apunta a la identificación de negocios de encadenamientos productivos a partir de las oportunidades de proyección regional y global que ofrecen las plataformas de ambos mercados…”.

Buenas prácticas regulatorias

En los países latinoamericanos las regulaciones normativas internas a las que deben atenerse los operadores suelen caracterizarse por sus duplicidades, superposiciones o inconsistencias. La maraña legislativa y administrativa tiene un impacto adverso sobre la gestión comercial e invalida potencialmente los proyectos de formalización electrónica.

Este es uno de los motivos por los cuales la búsqueda de “coherencia regulatoria” está pasando a ser materia de los TLC.

Los compromisos apuntan a la obtención de mayor claridad y concisión de las disposiciones dictadas por cada Parte, su adecuada difusión y transparencia y la previsión o evaluación anticipada del “impacto regulatorio” imputable a medidas proyectadas por los respectivos gobiernos. A través de instancias de coordinación y consultas intergubernamentales, se procura evitar la creación de requerimientos internos inconsistentes con las obligaciones contraídas en los mismos TLC.

Un documento de Aladi (Aladi LADI/SEC/Estudio 231, editado en abril de 2019), sistematiza y compara las disposiciones sobre coherencia regulatoria en: el AAP.CE 73 Chile-Uruguay (capítulo 15); el Primer Protocolo Modificatorio del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico (que introduce el capítulo 15 bis); el Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP) (capítulo 25), en el que participan tres países latinoamericanos Chile, Perú y México (vigente en éste último); y el TLC Perú-Australia (capítulo 24).

Más recientemente, en el novedoso acuerdo de cosecha temprana Estados Unidos-Ecuador, firmado el 8 de diciembre de 2020 (divulgado como “Acuerdo de Primera Fase”), la cuestión de “buenas prácticas regulatorias” mereció también una destacada atención. Por lo demás, es sugestivo que dichas buenas prácticas regulatorias estén asociadas a facilitación del comercio y a medidas anti-corrupción, tal como se desprende de las tratativas concluidas exitosamente por representantes del Brasil y de Estados Unidos para suscribir acuerdos sobre esas tres materias consideradas afines y que fueron difundidas por el Presidente del Brasil el 19 de octubre de 2020.

Tareas pendientes. El vínculo entre el sector público y el privado

Las negociaciones económicas y comerciales que los países latinoamericanos han abordado en los últimos meses, urgidos por la emergencia sanitaria, deberían interpretarse a la luz de una necesidad perentoria: adaptarse a las condiciones establecidas desde los países centrales para sortear los obstáculos planteados por la misma pandemia.

Al respecto, en un encuentro virtual celebrado en julio de 2020, los ministros del G20 aprobaron una “Declaración sobre Economía Digital”. Se puso énfasis sobre el papel de las tecnologías digitales para estimular la reactivación económica durante la “nueva normalidad” tras la pandemia del COVID-19. En particular, los Ministros reconocieron la necesidad de impulsar una conectividad universal para transitar hacia una economía digital incluyente y reducir las brechas digitales. Más que una declaración de objetivos, esas aseveraciones constituyen una constatación de la que deberían tomar nota los gobiernos latinoamericanos.

Al inventariar las tareas pendientes y de indispensable concreción a fin de formalizar electrónicamente las transacciones internacionales, en este camino cabe esperar la disminución de los casos de corrupción y  arbitrariedad política para la manipulación de las corrientes comerciales.

Por un lado se impondrá una mayor jerarquización de los agentes públicos. Por otro lado tendrá que generalizarse la garantía de confiabilidad que el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC depositó en la gestión de “operadores autorizados”.

Y esencialmente habrá que rediseñar las atribuciones gubernamentales de seguimiento, inspección y control con motivo de las secuencias operativas previstas por las distintas plataformas.


El autor integra el Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata