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Con motivo del apremio desatado por el COVID-19, los Estados procuran asistir a sus residentes garantizando el acceso a suministros esenciales (en especial sanitarios y alimenticios), a cuyo efecto, por un lado, restringen las exportaciones de los productos finales, insumos y materias primas disponibles para priorizar el uso y consumo interno; y por otro lado, desgravan y facilitan su importación cuando la provisión local es insuficiente.

En este último aspecto, para ponderar el futuro del Mercosur puede ser ilustrativo revisar el comportamiento reciente de los distintos gobiernos al afrontar de manera unilateral las necesidades de importación relacionadas con la pandemia.

Importaciones esenciales y arancel externo común

Al caracterizar al Mercosur como formato de integración económica, resaltan los instrumentos destinados a garantizar la mayor fluidez posible del comercio intrarregional, lo que únicamente puede lograrse mediante una disciplina concertada en el tratamiento de las inevitables excepciones al arancel externo común.

En todo caso, y aceptando que el Mercosur dista de ser siquiera una unión aduanera “imperfecta” –por no haberse avanzado mínimamente hacia una armonización macroeconómica– todavía cuenta con un cinturón de protección arancelaria que, si bien está visiblemente agujereado, al menos dispone de reglas para que dichas erosiones sean consensuadas y luego visibilizadas por los gobiernos y los operadores.

Así, cuando por circunstancias de carácter excepcional, cualquiera de los Estados Partes deba garantizar un abastecimiento normal y fluido –y para ello se vea obligado a desgravar los bienes requeridos por su mercado– rige un procedimiento de muy frecuente utilización: las “Acciones puntuales en el ámbito arancelario por razones de abastecimiento”, resolución 49/19 del Grupo Mercado Común (GMC), que recientemente ha sustituido la resolución 08/08.

Autorización

El trámite destinado a obtener la autorización para reducir o eliminar temporalmente los aranceles debe realizarse ante la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM).

Su intervención responde a dos finalidades esenciales: atender institucionalmente las objeciones de otros Estados Partes ante la eventual existencia de producción regional apta para el suministro requerido; y supeditar cada autorización a ponderaciones sobre distintas cuestiones tales como la no afectación de la competitividad relativa de la región, con referencia a los productos objeto de las medidas de reducción o de los bienes finales que pudieran obtenerse a partir de ellos, y la no detección de prácticas desleales, actuales o eventuales, que pudieran impulsarse desde terceros países.

Calificación de la urgencia

Quizás se trate sólo de una curiosidad, pero durante todos estos años y hasta poco antes de presentarse la emergencia sanitaria, la resolución GMC 08/08 que ha sido recientemente sustituida contemplaba expresamente, como caso especial, el de “una situación de calamidad o riesgo para la salud humana” (artículo 3 segundo párrafo).

En tales circunstancias, no regían limitaciones sobre el número de códigos del nomenclador (NCM), susceptibles de ser solicitados con el objeto de obtener las referidas reducciones o exenciones arancelarias.

En cambio, el nuevo régimen de la resolución GMC 49/19, sancionado en Brasilia el 7 de noviembre de 2019 –y cuya incorporación a los ordenamientos internos ya fue anunciada por Argentina, Brasil y Uruguay– incluye un apartado especial para “solicitudes de tratamiento urgente” pero sin calificar los motivos de la urgencia. Por lo demás, en esta hipótesis se limitan las reducciones o exenciones arancelarias que puedan ser aprobadas a través de dicho procedimiento abreviado hasta sólo diez códigos del NCM.

¿Excepciones discrecionales?

El hecho es que, con todo este arsenal normativo, al desgravar unilateralmente la importación de bienes reputados esenciales con motivo de la pandemia, ninguno de los cuatro países ha seguido hasta ahora el procedimiento establecido en el Mercosur.

En cambio, los gobiernos se han reservado para sí una libertad de acción con el único compromiso de intercambiar informaciones. Ello surge del Acta de la 34° Reunión Extraordinaria de la CCM, suscrita el 23 de abril de 2020: “En el marco de las medidas adoptadas por los Estados Partes para la prevención y el combate del COVID-19, las delegaciones tomaron nota del acuerdo alcanzado por los Coordinadores Nacionales del GMC, para que en el ámbito de la CCM se intercambien informaciones sobre las medidas implementadas por los gobiernos relacionadas al comercio internacional” (Acta citada, numeral 9.5: “Informe de las medidas adoptadas por los Estados Parte del Mercosur para enfrentar la pandemia mundial del COVID-19”).

Es cierto que las reglas de la resolución GMC 49/19 (al igual que las que regían bajo la resolución 08/08) no alcanzan para cubrir satisfactoriamente una emergencia con las características de esta pandemia. Así, considerando los casos excepcionales que demandan un tratamiento urgente, el plazo máximo de 30 días concedido a los demás Estados Partes para presentar su anuencia u objeción en la CCM (artículo 14) resulta excesivo ante la premura por asegurar los suministros mediante dichas importaciones.

Por otro lado, pesan las limitaciones con respecto al número de códigos NCM admisibles (diez códigos para las solicitudes bajo el procedimiento de urgencia y, en general, como máximo cien códigos a ser aplicados simultáneamente).

Preguntas en suspenso

En todo caso, ciertas preguntas parecen inapropiadas cuando prevalece un temor social generalizado.

Pero si el infortunio se prolonga, seguramente daría lugar a la multiplicación de medidas unilaterales de política comercial y, entre ellas, exenciones arancelarias. Entonces en algún momento surgiría el interrogante acerca de los límites de tolerancia para la dispersión acordada por los Coordinadores Nacionales del GMC. En tal sentido, ¿cuáles serían las medidas, las actividades económicas y los bienes y servicios comprendidos por el encapsulamiento convenido inicialmente?

Entretanto, llama la atención que después de la intensa actividad desplegada durante años para gestionar la resolución GMC 08/08 (según se desprende de las numerosas protocolizaciones al AAP.CE 18 en ALADI), la nueva normativa no haya sido siquiera mencionada para justificar su inaplicabilidad temporaria. Más aún: al decidir unilateralmente distintas exenciones arancelarias, como se describe a continuación, ninguno de los Estados Partes alude al arancel externo común ni genéricamente recuerda su membresía en el Mercosur.

Justificaciones para desgravar importaciones destinadas a combatir la pandemia

Tanto la Argentina como Brasil circunscriben los fundamentos de sus aperturas unilaterales, en lo relativo a los compromisos internacionales, a la invocación del artículo 50 del Tratado de Montevideo 1980 (TM80) por el cual se creó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

En el caso argentino, la referencia figura en el decreto 333/2020 (cuya nómina de productos exceptuados de arancel a la importación luego se amplió por el decreto 455/20). Y en el caso del Brasil, aquella misma cita del artículo 50 del TM 80 consta en la resolución 22/2020 del Comité Ejecutivo de Gestión, Cámara de Comercio Exterior del Ministerio de Economía, que igualmente reduce a cero por ciento (aclarando aquí que es una reducción temporaria) la alícuota del impuesto de importación para la nómina de productos incluidos en su anexo.

La cláusula del artículo 50 del TM 80 es tan ostensiva como difusa: “Ninguna disposición del presente Tratado será interpretada como impedimento para la adopción y el cumplimiento de medidas destinadas a: (…) d) Protección de la vida y la salud de las personas…”. Se trata de una versión simplificada del artículo 20 inciso b) del GATT, que a su vez mereció interpretaciones restrictivas en el Sistema de Solución de Diferencias de la OMC.

Paraguay y Uruguay

A propósito de distintos litigios, los fallos arbitrales pronunciados en este marco multilateral han acotado su sentido, recurriendo a otras disposiciones para ponderar la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo aquella invocación a la vida y la salud.

En el caso del Paraguay (que a la fecha no ha notificado la internalización de la resolución GMC.49/19), la reducción a 0% de los aranceles de distintos productos con motivo del COVID-19 tiene las siguientes características: un primer decreto 3528/2020 justifica la medida sobre ítem arancelarios considerados bienes de capital y sobre los cuales Paraguay aplicaba con anterioridad y anuencia en el Mercosur ese mismo trato, pero aduciendo ahora que con esta extensión se trata de “(…) atenuar el posible impacto de la pandemia del COVID-19 en la economía paraguaya…”; en tanto un segundo decreto 3529/2020, al aplicar exenciones arancelarias sobre insumos sanitarios básicos señala lisa y llanamente que aquí se trata de “medidas para la prevención y lucha contra la pandemia…”.

Finalmente, en Uruguay, la resolución del Ministerio de Economía y Finanzas dada el 24 de marzo de 2020 que desgrava y facilita el ingreso de una nómina de productos, se remite a su Código Aduanero, cuyo artículo 145 contempla un régimen especial para envíos de asistencia y salvamento.

El Mercosur de la post-pandemia

Como conclusión, es evidente que ante la catástrofe humanitaria generada por esta pandemia, han quedado en suspenso las previsiones del Mercosur elaboradas con el objeto de alinear las excepciones circunstanciales al arancel externo común.

Por lo demás, cabe suponer que ante una prolongación o profundización de la emergencia habrían de multiplicarse –y eventualmente diversificarse– las necesidades de aprovisionamiento dando lugar a un engrosamiento anárquico de las nóminas de excepción al arancel externo común.

En esa instancia sería inevitable una reformalización del acuerdo sobre los alcances de la dispersión inicialmente consentida, entre otras cosas para explorar las posibilidades de una mayor coordinación o complementación entre los Estados Partes.

Por último, parece oportuno preguntarse si al reingresar a una instancia de “normalidad” serán retomados los procedimientos preestablecidos, o habrá que modificarlos, o bien si esta experiencia para gestionar la emergencia sanitaria finalmente no merecerá evaluación alguna y por lo tanto aumentará la erosión de la ya muy endeble política comercial externa común.


El autor es integrante del Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata

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