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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), estimó que en América Latina los altos costos e ineficiencias de los pasos de frontera representan hasta el 15% del valor de los bienes comercializados, que cada día de retraso adicional reduce el comercio en un 1% y que, en el caso particular de productos perecederos, reduce las exportaciones en un 7%.

Los puntos de control fronterizos son centros de condensación de cargas y en donde convergen numerosos sectores e intereses, nacionales e internacionales, y toda iniciativa que procure agilizar los flujos internacionales, debe prestarles prioritaria atención.

La gestión coordinada de fronteras (GCF) implica la coordinación de los servicios públicos y del Sector privado para  mejorar el control fiscal y para-fiscal, la seguridad fronteriza y la facilitación del comercio, así como el tránsito de personas, en un marco de eficacia y eficiencia en el uso de los recursos.

El tema fue motivo de un seminario realizado el 28 de noviembre por la Cámara de Importadores (CIRA) junto con la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Aduana argentina en el campus de la Universidad Siglo 21 de Córdoba, donde disertaron el presidente de la CIRA, Rubén García, y el director general de Aduanas, Diego Dávila, entre otros

El 22 de febrero pasado entró en vigor el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC), primer acuerdo comercial multilateral alcanzado por la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde su creación (1995) y contiene disposiciones para agilizar los despachos aduaneros y el flujo internacional de mercaderías, transparencia y difusión de los regímenes aduaneros, cooperación entre todos los organismos nacionales que intervienen en los procesos de importación y exportación de bienes y pautas sobre asistencia técnica y creación de capacidades, entre otras cuestiones.

La OMC calcula en 14,3% la reducción de los costos de las transacciones comerciales una vez que funcione a pleno el AFC.

Es más, el AFC podría hacer que el producto brunto mundial crezca US$ 960.000 millones al año como indican los expertos Hufbauer y Schott (2013).

Ya son 122 los países que lo han ratificado (el 74,4% de los países miembros de la OMC). En la Argentina, aún se encuentra pendiente la presentación del instrumento de ratificación, habiéndose completado todos sus pasos previos.

Cooperación en frontera

El artículo 8° del Acuerdo (“Cooperación entre los organismos que intervienen en la frontera”) establece el mandato directo y expreso de que las autoridades y organismos encargados de los controles en frontera cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio.

Agrega que, en la medida en que sea posible, cada Estado miembro cooperará, en condiciones mutuamente convenidas, con otros miembros con los que tenga una frontera común para coordinar sus procedimientos en los puestos fronterizos y facilitar así el comercio transfronterizo (compatibilizar días y horarios de trabajo, procedimientos y formalidades, servicios comunes, controles conjuntos, etc.).

Como puede apreciarse, en la primera parte se establece una “obligación” de coordinar los órganos internos y en la segunda una “recomendación” o “sugerencia” para actuar con los países limítrofes.

Por su parte, la Organización mundial de Aduanas (OMA) aprobó la Resolución de Dublín, donde asume una posición de absoluto  respaldo al AFC, y se compromete a colaborar efectivamente en la aplicación exitosa del AFC, especificando que ayudará a sus miembros en todo lo necesario.

Para tal fin estableció un Grupo de Trabajo sobre el AFC (GTAFC) , y puso a disposición una serie de herramientas específicas para la aplicación de las pautas con incidencia aduanera en el AFC (aproximadamente el 98%).

Dentro de los instrumentos vinculados con el artículo 8 del AFC debemos resaltar:

  1. El Convenio de Kyoto (para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros: capítulos 3, 6 y 7 (oficinas yuxtapuestas y controles conjuntos); normas 7.3 y 7.4 (Ventanilla Única: intercambio de información entre  organismos) y norma 6.3 (gestión de riesgos) que fue incorporado al sistema jurídico argentino en el año 2015, mediante ley 27138.
  2. El Marco Normativo SAFE (2007), para los aspectos vinculados a la Ventanilla Única, gestión de fronteras, y cooperación Aduana-Aduana y Aduana-Sector privado.
  3. De manera específica, un Compendio de Gestión Coordinada en Fronteras en donde se establecen las mejores prácticas, como las pautas y principios acordados a nivel mundial en relación a éste instituto.

Tres grandes grupos

En nuestro país, podemos dividir y distinguir los sistemas jurídicos de integración en tres grandes grupos:

  1. Integración en las fronteras del Mercosur (“Acuerdo de Recife” y sus normas complementarias).
  2. Integración en las fronteras con Bolivia (acuerdo bilateral de controles integrados de frontera suscrito en Buenos Aires el 16 de febrero de 1998; ley 25.253).
  3. Integración de las fronteras con la República de Chile (“Tratado sobre controles integrados de frontera”, suscrito en Santiago, el 8 de agosto de 1997 y ratificado en nuestro país por la ley 25.229 y en Chile por el decreto 379/2001).

En la infografìa se puede apreciar el listado y ubicación de las Aduanas actualmente integradas en la República Argentina y las normas que las regulan.

Para mostrar la complejidad del fenómeno tomaremos como ejemplo el Sistema Cristo Redentor, con más de 300.000 camiones por año, que lo convierte en el principal paso terrestre de cargas de América del Sur, exhibiendo, asimismo, un tránsito de 2.000.000 de personas por año, que lo posiciona como el segundo paso fronterizo de personas a nivel nacional, después del punto fronterizo Posadas / Encarnación.

En el tamiz multinivel de control del flujo de cargas y personas de este sistema encontramos que:

  1. Gendarmería (Argentina) y Carabineros (Chile) intervienen en el control de los aspectos vinculados con la seguridad y el transporte.
  2. Dirección Nacional de Migraciones (Argentina) y la Policía de Investigaciones (Chile) para las cuestiones migratorias.
  3. Dirección General de Aduanas (AFIP) y Servicio Nacional de Aduanas (Chile) para los controles aduaneros.
  4. Senasa (Argentina) y el Servicio Agrícola y Ganadero (Chile), para los controles sanitarios.

Para el control de personas se utiliza el método “Doble cabecera”, en donde se fiscaliza en un único recinto a cada lado de la frontera. En el Complejo Fronterizo Los Libertadores se realizan las funciones de control de salida de Argentina y de entrada a Chile. Este mismo modelo funciona en sentido inverso en el lado argentino en el Complejo Fronterizo Los Horcones.

Para el caso de las cargas se utiliza el método de “Cabecera única”, en el Complejo de Uspallata, Argentina.

Hay buenos ejemplos globales de coordinación de aduanas, y el Centro de Comercio Internacional (ICC, en inglés) ha marcado varios de ellos, como entre Zambia y Zimbabwe, o Kenia y Uganda, donde los puestos de parada única fueron esenciales para una reducción de tiempos y costos, funcionando los 7 días de la semana y las 24 horas. Entre ambos países cruzan 1000 camiones diarios (tráfico similar al de Argentina y Chile por Cristo Redentor), y los resultados fueron que los camiones pueden cruzar frontera en 3 horas comparado con los varios días que se tardaba antes de las modificaciones.

Otro ejemplo se verifica entre los países escandinavos que, en algunos de ellos, además de obligar a los agentes aduaneros a estudiar el idioma del país vecino para facilitar la comunicación entre los mismos, en otros casos directamente se asignaron determinados puntos fronterizos a un país y otros puntos a otros. De esa manera un país confía un punto de control en la aduana del otro país, y viceversa, de esa forma se ahorran más costos en los procesos.

Aunque establecer la cabecera única o parada única es importante, la reunión regular entre los organismos para modificar los procedimientos tiene una importancia fundamental y estratégica, dada las distintas visiones existentes en los pasos fronterizos.

En tal sentido, y en el ámbito interno, resulta de vital interés la conformación del Comité Nacional de Facilitación del Comercio que prevé el artículo 23.2 del AFC porque constituirá el instrumento de gestión, el punto de encuentro, plataforma o mesa de trabajo en donde se procederá a identificar las necesidades y prioridades del país en materia de integración fronteriza, asegurando la coordinación y cooperación entre todos los sectores involucrados.

La gestión coordinada de fronteras es una parte esencial del Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC, y en el caso de nuestro país, las fronteras nos relacionan con fuertes socios comerciales como Brasil y Chile.

El autor es abogado y jefe de la División Jurídica de la Región Aduanera Central. E-mail: hhjuarez@gmail.com 
En colaboración con Gustavo Scarpetta, contador público, profesor en la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Católica de Córdoba (UCC) y Universidad Empresarial Siglo 21 (UE21). E-mail: gustavoscarpetta@hotmail.com