Es ya costumbre que en muchas de las aduanas con mayor volumen operativo del país, en las verificaciones (controles presenciales entre las mercaderías declaradas y las efectivamente presentadas a despacho) las demoras sean la regla y no la excepción; aún en situaciones en las que el operador cumplió todos los recaudos.
Esta situación se traduce en un aumento considerable de costos en las cadenas de industrialización o comercialización de productos, como pago de almacenamiento y servicios conexos, demoras por la imposibilidad de disponer de las mercancías y, a menudo, incumplimientos contractuales del operador con los clientes.
Tales demoras suelen darse por supuestas dudas de los verificadores –que debieran conocer, o imaginar, aquellos costos– en torno a la ubicación de las mercancías despachadas en la nomenclatura común del Mercosur (código que identifica la mercadería en Aduana).
El caso cotidiano
Supongamos el caso de un producto, declarado y presentado a despacho, que será usado como insumo en una cadena de producción y que carece de stock de reserva y tiene demanda comprometida y pagada.
Previamente, el importador (a duras penas) obtuvo la aprobación de su licencia no automática (cuyo criterio de elección, además, nunca comprendió ni conoció). Realizada la descarga e ingresada la mercadería a depósito para su control presencial (canal rojo de selectividad) se le asigna un verificador para dos días posteriores que, cuando llega, dice tener “dudas” (que le cuesta explicitar de manera razonable) sobre la identidad de la mercadería con la posición declarada por el importador.
Por lo tanto, dicho funcionario manifiesta “tener que consultar o investigar” para cerciorarse de la identificación correcta. Se toma para ello, con suerte, tres días. No se sabe por qué porque no se entiende el procedimiento.
El importador tiene que abonar el almacenaje y explicarle a su cliente lo inexplicable: por qué no pudo cumplir con la entrega por la que previamente cobró.
Pero sólo fue el comienzo: el verificador concluye (tras su invocada investigación) que la mercadería declarada no es la presentada a despacho; consecuentemente, al no contar con la licencia no automática correspondiente a la mercancía que el funcionario manifiesta que constató, detiene el curso del despacho y el libramiento a plaza, y formula denuncia en los términos de la infracción de declaración inexacta del artículo 954 (apartado 1°, inciso B) del Código Aduanero, que prevé una multa de una vez el valor en aduana de la mercadería objeto de la denuncia, porque dice que se declaró una mercancía diferente de constatada (que, como obviamente no cuenta con licencia no automática, su importación está sujeta a prohibición).
Así, el expediente pasará al área jurisdiccional de la Aduana, donde asignarán un sumariante para estudiar el caso ante quien se presentará el importador (con la asistencia –y los costos– de un abogado) para hacer valer su postura.
Desde que el verificador denuncia hasta que el importador puede contar con la mercadería el lapso puede ir de los 3 a 6 meses –dependiendo de las circunstancias, o si paga voluntariamente la multa– hasta los 7 años (si es que para entonces la mercadería sigue siendo útil).
Todo ese tiempo con costos de almacenaje, de incumplimiento contractual y devaluación de su prestigio comercial, costos de abogados y eventual una multa de una vez el valor en aduana de la mercadería denunciada. El funcionario verificador conoce (o debiera conocer), en detalle, la suma de esos valores: ¿Para qué sirve?
Es un pilar económico del gobierno nacional actual atraer las inversiones para generar empleo genuino. ¿Qué se puede hacer al respecto?
Las normas internacionales ofrecen una buena solución
El 22 de febrero pasado entró en vigor el Acuerdo de Facilitación de Comercio (AFC) gestado por la Organización Mundial del Comercio (Bali, 2003).
La Argentina, sede de la próxima Conferencia Ministerial de la OMC en diciembre próximo de 2017, tiene aún en estado de trámite parlamentario el trámite de aprobación el AFC.
El artículo 3° del AFC (“Resoluciones anticipadas”) prevé que antes de una operación aduanera concreta, un operador pueda solicitar –de manera fundada e ilustrativa– una resolución técnica anticipada (en relación con la clasificación de las mercancías en la nomenclatura, el origen y los métodos de valoración, entre otros aspectos) vinculante para el Estado miembro para con el solicitante particular, y posteriormente recurrible.
Puede que esta solución se haya inspirado en el instituto de la resolución previa vinculante del Código Aduanero comunitario europeo (reglamento CEE 2913/92, capítulo II, sección 3 “Información”, artículos 11 y 12). Y es también factible que la elaboración del AFC haya influido en la recepción del instituto de la resolución previa vinculante en el Código Aduanero uruguayo (ley 29.276, título XII “Consulta”, artículos 194 a 198).
No sólo en todo el ordenamiento jurídico del sistema multilateral del comercio campea el paradigma de la transparencia en el comercio internacional.
Ya estaba en el preámbulo del Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Kyoto, 1973, revisado en 1999 en el marco de la Organización Mundial de Aduanas, aprobado por la Argentina mediante artículo 1° de la ley 27.138 –y, por tanto, de carácter supralegal–) que reconoce que se puede alcanzar la simplificación aplicando los regímenes y prácticas aduaneros de modo previsible, coherente y transparente.
Sin impedimento de aplicación
Localmente, ni el Código Aduanero (inspirado en materia operativa en el Convenio de Kyoto), ni ninguna otra norma del derecho positivo impide la aplicación del instituto de la resolución anticipada en comentario.
Desde luego, que cabría analizar los pormenores de la implementación del instituto en trato: por ejemplo, el modo en que el área técnica se involucre en mayor medida en este aspecto operativo tan importante para el usuario (aunque produzca posibles, pero sanas, discusiones técnicas breves con las áreas operativas); las materias objeto de su alcance; la posibilidad de libramiento bajo garantía ante desacuerdo si la importación de la mercadería no se halla sujeta a prohibición mientras se sustancie un eventual recurso, etcétera.
Lo importante, y el inicio, es tomar la decisión política y jurídica en beneficio del usuario e instrumentarla. Si de integrar a la Argentina en el mundo se trata, lo que debe primar es la previsibilidad y transparencia.
El autor es abogado, experto en derecho aduanero y del comercio internacional.
