Las grandes obras de infraestructura para el desarrollo tienen una trampa interna, una capciosidad propia de preguntas del tipo “¿Qué viene antes, el huevo o la gallina?”

¿La infraestructura antecede al desarrollo? ¿O el desarrollo exige más infraestructura? 

Estas proposiciones no se excluyen: una autopista es condición para que al costado se desarrollen barrios cerrados,  polos industriales o centros logísticos. Y una autopista -colapsada por el tráfico que generó ese desarrollo- demanda su ampliación.

Pero cuando la Argentina fue sitiada por el péndulo de la bipolaridad política -alimentada irresponsablemente por los Medios- otra pregunta se volvió fundacional y copó el debate: ¿“Quién” debe hacer las obras?

La grieta hizo desaparecer los puntos medios y la obra pública entró en el maniqueísmo inconducente: o el Estado se hace cargo de todo, o todo queda en manos de los privados. 

Debates eternos

Si el Estado no contara con un historial de ineficiencia y corrupción, no habría razón para querer que todo lo haga el sector privado. Si el sector privado no hubiera “abusado” de su “posición dominante” tampoco habría necesidad de un “Estado” omnipresente. Y de nuevo, si el Estado hubiera “controlado” oportunamente no se habría verificado ningún abuso del privado… El tiempo sigue corriendo y los pocillos de café se siguen acumulando en estas mesas de debates eternos.

Dos cosas son inobjetables:

  • La naturaleza del Estado no es ganar dinero, sino planificar de manera certera, anticipando un desarrollo futuro que atraerá la inversión privada para licitar la continuidad o expansión de una infraestructura.
  • La naturaleza del sector privado es la renta. No licitará en proyectos que cooperen al desarrollo económico y social: licitará en proyectos que cooperen al desarrollo siempre que la ecuación garantice un repago y rentabilidad acorde a su modelo de negocios.

Reformulamos entonces las preguntas del principio: ¿Un puerto no funciona porque no está dragado? ¿O el puerto no se draga porque no tiene volumen?

Sin plata

La ausencia del Estado en determinadas obras (desvíos ferroviarios, bajadas de autopistas, dragados de acceso, pistas de aterrizaje en aeropuertos) no siempre puede ser ocupada por el privado. 

Sin embargo, este debate se amputa de manera violenta ante una situación límite como la actual: ¿Qué pasa cuando el Estado no tiene plata? Así, lisa y llanamente, como lo repite el presidente Javier Milei.

(Una digresión: la “creatividad” puede encontrar salidas a este dilema y confiamos en que la renovación de aire hará gala del pragmatismo que prioriza la solución de problemas, y mande a hibernar al idealismo que vive concentrado en las causas y no en la solución de los efectos).

Flexibilidad y pragmatismo

Volvamos al ejemplo del dragado: se ensayó pedir que la concesión de la vía navegable troncal tuviera como condición las obras de acceso a los puertos públicos, muchos de los que enfrentarán problemas de sustentabilidad financiera en el futuro próximo (muchos los tienen de manera sistemática).

Claro, hay corsets legales que limitan esta “flexibilidad”. 

Parte de la “cultura del debate” que nos caracteriza -que nos valió la folclórica máxima “Argentinos, a las cosas” de Ortega y Gasset”- se expresa en una obsesión jurídica y legalista enemiga de todo vestigio de flexibilidad.

Como si no fuéramos campeones en violar las leyes, nos damos más restricciones para desalentar el incumplimiento de las leyes que, indefectiblemente, asfixian. E inducen a seguir quebrando leyes. 

Imperio del contrato

En ese “imperio de los contratos”, descartamos cualquier atajo pragmático sólo porque el “atajo” tiene una simbología negativa. 

Es en este contexto que cae mal prorrogar los contratos que funcionaron bien. Por supuesto, si hubo ilegalidad manifiesta o corrupción comprobada, se denuncia y discontinúa. Pero si la concesión trajo mejoras, aunque le quede mucho por mejorar, ¿Qué razón -más allá de lo estrictamente contractual y jurídico- hay para no extender esa concesión? 

Las prórrogas no tienen por qué ser “a libro cerrado”. ¿No es viable un mecanismo abreviado de audiencia para identificar los puntos por mejorar de ese contrato maduro cuya continuidad podría garantizar un ahorro de tiempos administrativos y dinero, por un lado, y evitar tirar el aprendizaje adquirido, por el otro lado?

Uruguay y la hipocresía funcional

En materia de puertos, de concesiones, Uruguay optó por la continuidad de un concesionario con larguísimo plazo y un compromiso enorme de inversión. (Hay que reconocer la hipocresía funcional de mirar a Uruguay como ejemplo de progreso, y después no animarse a hacer lo mismo).

Por supuesto que una prórroga no está exenta de reclamos. Los tuvo y tiene Uruguay en su decisión de prorrogar la principal terminal de Montevideo. Pero creer que una licitación, desde foja cero, no tendrá reclamos (incluso a los precalificados) es desconocer la experiencia argentina reciente, y no tan reciente. Es seguir pecando de ingenuos.

Puerto Buenos Aires

Y en el caso de Buenos Aires, para ir al foco de uno de los principales desafíos en materia de concesiones del próximo Gobierno: ¿Funciona o no? ¿Le falta profundidad? ¿Un mejor sistema de turnos? ¿Una revisión tarifaria? ¿Son los mejores operadores del mundo los que están?

De los problemas que tiene el Puerto Buenos Aires: ¿Pueden solucionarse en una prórroga y corregirse sobre la base de la experiencia y lo aprendido, escuchando a usuarios y stakeholders

Sería un error vanidoso creer que el fracaso de las licitaciones pasadas recae sólo en los funcionarios que las realizaron y pensar que “uno las puede hacer mejor”. Lo que se puede hacer mejor es aprender de los errores. 

Aprender de los errores sería reconocer lo que implica la judicialización permanente de una licitación o la incertidumbre de licitar infraestructuras en marcha sólo porque la definición de prórroga implica claudicar ideológicamente y darle continuidad al proyecto de otro. Sólo porque nos disfrazamos de fariseos al poner los contratos en el altar.

Los barcos siguen viniendo, los puertos siguen cargando, el comercio exterior necesita previsibilidad y viene de un pasado con el máximo de complejidad aplicado. La pandemia no puso en jaque al sistema logístico del comercio exterior. 

Salvo una naviera, todas usan el Puerto Buenos Aires. Todas las líneas, y todos los cargadores, quieren un mejor puerto. Pero cuando lo “jurídico” entró en acción, y lo entronizamos, la historia de los últimos 30 años ofreció una terminal 6 bloqueada y quebrada, una terminal 5 con prórroga precaria y emparchada con sus dos vecinas, una mega licitación dada de baja, y otra prórroga precaria por 3 años…

Si no está roto, no lo arregles

Esto no es privativo de Buenos Aires: en el otro gran puerto de contenedores, Dock Sud, la realidad no es distinta. El concesionario allí quiere invertir, quiere expandir el muelle, tiene contrato hasta 2025 pero, a pesar de su historia allí, de sus inversiones y logros que lo llevaron al podio en operaciones de contenedores del país, ¿Es justo o lógico hacerlo pasar por un proceso de iniciativa privada? 

El policy maker portuario -en tanto garante de la planificación de infraestructura que antecede al desarrollo económico- debería tener un margen de acción suficiente para no tener que validar sus planes con áreas colapsadas de “legal y técnica” de Ministerios de los que depende, que deben entender en una multiplicidad de temas, y esperar en una pila de expedientes mezclado entre las tarifas del transporte de pasajeros, el fondo compensador al transporte público, la tarjeta SUBE, la seguridad vial, la JST, la ANSV, la CNRT, los trenes (FASE, SOFSE, BCyL, ADIFSE), los aviones (ANAC, ORSNA, EANA), Aerolíneas, Intercargo… La carga siempre pierde con los pasajeros en prioridad de agenda.

A riesgo de que los profesionales del Derecho nos señalen de manera admonitoria, creemos en la frase “Si no está roto, no lo arregles”. 


Imagen de portada: Midjourney