Dossier
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Como es sabido, en materia de política económica y comercial, el escenario internacional se ha modificado significativamente debido a los distintos obstáculos que afectaron las cadenas de suministro con motivo de la pandemia del COVID-19 y luego por el conflicto bélico desatado en Ucrania.
A su vez, dichos eventos estimularon aún más el desarrollo de los sistemas de información y comunicaciones potenciando los efectos tanto benéficos como dañinos de políticas públicas y estrategias empresariales que se han ido desplegando a escala global.
Asociado al nuevo cuadro de situación se advierten reformulaciones en la narrativa gubernamental de países desarrollados y, en especial de Estados Unidos de América (EE.UU.).
El próximo sistema
Un ejemplo recientemente citado por la prensa especializada es el de la exposición que ofreció la funcionaria titular de la USTR (Departamento de Comercio de Estados Unidos), embajadora Katherine Tai, en el Open Markets Institute el 15 de junio de 2023, bajo el sugestivo epígrafe que se traduciría como: ¿En el próximo sistema mundial podrá la política comercial de EE.UU. proporcionarnos más seguridad, democracia y prosperidad? (“The Next World System: Can US Trade Policy Make Us More Secure, Democratic & Prosperous?”).
Embajadora Katherine Tai (Crédito: USDA)
El punto de partida constituye una expresión de desengaño: según la funcionaria, las cadenas de suministro se muestran frágiles (“fragile”) y la globalización, en su versión actual, resulta insustentable (“unsustainable”).
Pero más allá de la coyuntura, estas constataciones abonan un cuestionamiento a la teoría “tradicional” que imputaba los beneficios del libre comercio a la performance presuntamente virtuosa de las empresas transnacionales: “El enfoque tradicional de la política comercial se centró históricamente en beneficiar a nuestras empresas más grandes, bajo la premisa de que esos beneficios necesariamente derramarían hacia nuestros trabajadores, pequeñas empresas y comunidades. Pero, con el tiempo, lo que hemos visto es que estos beneficios no llegan muy lejos”.
Valores del “libre comercio”
Debido al impacto de las inconsistencias atribuidas al libre comercio sobre las políticas de competencia y, en particular, por las distorsiones generadas con motivo de maniobras de acaparamiento y depredación de mercados atribuidas en especial a la República Popular China (RPC), la disertante denuncia vulnerabilidades que por su envergadura (“…in the terminology of competition policy “chokepoints” that we need to address and break…”) desembocan en un problema de seguridad nacional.
En síntesis, tales alusiones reniegan de los tradicionales argumentos para sostener los valores del “libre comercio” sobre un pedestal ideológico que lucía inconmovible desde la vigencia del GATT en 1947.
Si bien las políticas proteccionistas han venido prevaleciendo, aunque con distinta intensidad durante largos años y teniendo asidero en la propia normativa y jurisprudencia multilateral, también ha sido notoria la tendencia discursiva de los gobiernos de EE.UU. para retacearle publicidad pero también soporte simbólico a las propias medidas y prácticas proteccionistas adoptadas una y otra vez.
Quiebre narrativo
Pero la disertación de la embajadora Tai parece marcar el quiebre narrativo para proporcionar un nuevo marco de legitimación a las políticas en curso. Así: ““Nuestro enfoque ha pasado de la liberalización y la búsqueda de la eficiencia y los bajos costos -a cualquier costo- a elevar los estándares, generar resiliencia, impulsar la sostenibilidad y fomentar una prosperidad más inclusiva en el país y en el extranjero. Al igual que otros aspectos de las políticas económicas de la Administración, estamos utilizando el comercio para crear una carrera hacia la cima”.
De tal modo se insinúa una continuidad discursiva que sugestivamente recupera el sentido de las denuncias y reclamos del gobierno de Trump –y que tanto había escandalizado a la comunidad económica internacional- para engrosar esa misma línea con las argumentaciones ahora difundidas por el gobierno demócrata de Biden.
Dicha coincidencia sugiere que el examen de esta narrativa puede resultar útil a fin de dilucidar cuáles son las reglas de juego que los últimos gobiernos estadounidenses están procurando imponer en materia de economía y comercio internacional.
El emblema de la seguridad nacional
Compaginando la exposición de K. Tai con otros antecedentes y, en especial, atendiendo a recientes reformulaciones de las disciplinas multilaterales ya es notoria una llamativa flexibilización en dos sentidos convergentes:
- Por un lado, en el marco de la OMC, se justifica la adopción de medidas y prácticas que distorsionan o limitan el libre comercio sobre la base del valor o bien jurídico de la seguridad nacional, considerando al menos dos tipos de circunstancias que eximen a los Estados Miembros de la obligación de atenerse al denominado criterio de consistencia, pertinencia o razonabilidad. Este criterio, establecido con el objeto de valorar las pruebas en controversias planteadas dentro del Sistema de Solución de Diferencias (SSD), consiste en la obligación de justificar que la medida puesta en vigor por un Estado Miembro y que es impugnada, debió ser adoptada por no disponerse de mejores alternativas, esto es, otras medidas menos incompatibles con la OMC o menos restrictivas del comercio y que hubieran estado razonablemente al alcance de dicho Estado Miembro. Ahora bien, el referido criterio de consistencia, pertinencia o razonabilidad ya no es requerido:
- Cuando es invocada la necesidad de prevenir o resolver una escasez temporaria y aguda de productos considerados “esenciales”, según la interpretación laxa del artículo XI.2.a) del GATT acogida por la Secretaría de la OMC a partir de las restricciones a las exportaciones aplicadas en ocasión del combate a la pandemia del COVID-19.Cuando se denuncia una “grave tensión internacional” para justificar la protección de intereses también calificados como “esenciales” con respecto a la seguridad nacional. Así lo estableció en abril de 2019 el Informe del Grupo Especial que resolvió en favor de Rusia una controversia planteada por Ucrania debido a la aplicación de restricciones al tránsito de mercancías. Rusia había invocado el artículo XXI.b.iii) del GATT sosteniendo su derecho a la aplicación discrecional de medidas que consideró necesarias para la protección de sus intereses esenciales de seguridad. Esta fundamentación contó con el apoyo explícito de EE.UU. en tanto tercero interesado. El Grupo Especial reconoció la existencia de una tensión internacional y luego, atendiendo a la causal invocada por Rusia, convalidó las medidas sin examinar su pertinencia ni posibles alternativas razonables y disponibles.
- Por otro lado, el gobierno de EE.UU. justifica las suspensiones o cancelaciones selectivas de medidas y prácticas restrictivas y discriminatorias invocando el mismo valor o bien jurídico de la seguridad nacional. Un ejemplo reciente es el de la cancelación, en junio de 2023, de las restricciones adoptadas contra importaciones de la India por aplicación de la Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1962. Esta legislación, destinada a proteger la industria de armamento -que había sido puesta en vigor en 1962- languideció hasta reaparecer en enero de 2018, cuando el Departamento de Comercio elevó al Presidente dos dictámenes sobre importaciones de aluminio y acero. Durante esta nueva etapa, la “Seguridad Nacional” pasa a ser un concepto netamente económico, dirigido a la protección de la industria radicada en territorio estadounidense que produce y utiliza dichos materiales e insumos. Los gravámenes se han aplicado de manera discriminatoria con respecto al origen de las mercaderías, exceptuando a determinados países cuando se avienen a limitar dichas exportaciones a EE.UU. En el caso de la India, las restricciones habían dado lugar a demandas cruzadas y retaliaciones de la India dentro del SSD. En junio de 2023, ambos gobiernos acordaron poner fin a todas estas disputas.
Reformulación de las negociaciones plurilaterales: el IPEF
El avenimiento entre EE.UU. e India se fundó expresamente sobre la estrategia norteamericana de incorporar a la India como socio estratégico en las negociaciones plurilaterales encuadradas como “Convenio marco Indo Pacífico para la Prosperidad” (Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF) y que la embajadora K. Tai menciona expresamente como ejemplo a seguir.
El IPEF ha sido concebido por la administración del Presidente Biden como alternativa frente al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (Comprehensive and Progressive Agreement for Transpacific Partnership, CPTPP).
El CPTPP fue el resultado de una iniciativa originaria del gobierno del Presidente Obama con el objeto de contrapesar la influencia de China. Pero bajo la administración del Presidente Trump, en 2017, se dispuso el retiro de las negociaciones por discrepancias mayormente focalizadas en el capítulo de propiedad intelectual. Hoy, el CPTPP incluye a Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Singapur, Malasia, Brunei Darussalam, Vietnam y a tres países latinoamericanos: Chile, México y Perú.
Sin latinoamericanos
En cambio, bajo el formato de IPEF, presentado por Biden durante una visita a Tokio en mayo de 2022, no se prevén por ahora presencias latinoamericanas. El esquema incorpora a siete países miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN): Indonesia, Brunei Darussalam, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam. Y además incluye a Japón, Corea del Sur, India, Australia, Nueva Zelanda y Fiji.
La iniciativa de IPEF no apunta necesariamente a la celebración de un solo tratado de libre comercio (TLC), sino que prevé la negociación sobre distintos “pilares” (en el sentido que podrían acordarse convenios por separado).
Son cuatro los pilares que sostienen la propuesta: Comercio, Cadenas de Suministro, Economía Limpia y Economía Justa. Cada pilar incluye distintas materias relacionadas entre sí. Por ejemplo, el pilar de “Economía Limpia” abarca las tratativas sobre energías limpias, proyectos de descarbonización e infraestructura, adopción de tecnologías amigables con el medio ambiente y facilitación de inversiones a través de proyectos también afines a la protección medioambiental. A su turno, el pilar designado con la expresión genérica de “Economía Justa” comprende la previsión de convenios destinados a combatir la corrupción transfronteriza y la evasión y elusión impositiva.
Hilo argumental
La disertación de la embajadora K. Tai parte del desencanto por las repetidas apelaciones al efecto “derrame” que se había atribuido al libre comercio según las mitologías neoliberales. El tono lastimero de dicha confesión justifica su transcripción en la lengua original:
“Trusting markets to allocate capital efficiently, we designed trade rules to liberalize as much as possible, under the theory that we were facilitating the creation of a free global marketplace. We thought a rising tide would lift all boats, believing that this approach could lead to a gradual improvement in labor standards and environmental protection as countries grew wealthier from increased trade flows”.
Que podría traducirse como:
“Confiando en los mercados para distribuir el capital de manera eficiente, diseñamos reglas comerciales para liberalizar (el comercio) tanto como fuera posible, bajo la teoría de que estábamos facilitando la creación de un mercado global libre. Pensamos que una marea creciente reflotaría todos los barcos y que este enfoque podría conducir a una mejora gradual en los estándares laborales y la protección del medio ambiente a medida que los países se enriquecían gracias al aumento de los flujos comerciales”.
Así se descalifica el imaginario instalado durante décadas para consagrar un círculo virtuoso: libre comercio-asignación eficiente de recursos y localización de capital-crecimiento económico.
Un culto, una desinversión
Según el cuadro de situación descrito por la Embajadora K. Tai, el culto a la apertura irrestricta de mercados indujo los procesos de desinversión en el territorio estadounidense y, a la búsqueda de mayor laxitud en los estándares laborales y de protección ambiental, dio lugar al desplazamiento de actividades productivas hacia otros países y especialmente su localización en el territorio de China.
Contando con estos nuevos aportes de capital, el gobierno de la China habría quedado en condiciones de imponer en los mercados internacionales distintas estrategias de manipulación, esto es, acciones tanto predatorias como de acaparamiento indebido de recursos, en ambos casos con el objeto de obtener y consolidar posiciones dominantes: “When efficiency and low cost are the only motivators, production moves outside our borders. It becomes increasingly consolidated in one economy –such as the PRC- which manipulates cost structures, controls key industries, and became a dominant supplier to many important goods and technologies” (“Cuando la eficiencia y el bajo costo son los únicos motivadores, la producción se mueve fuera de nuestras fronteras. Se consolida cada vez más en una sola economía, como la china, que manipula las estructuras de costos, controla industrias clave y se convirtió en un proveedor dominante de muchos bienes y tecnologías importantes”).
Difusas vinculaciones público-privadas
A su vez, las estrategias de acaparamiento y depredación de mercados parecen estar íntimamente asociadas a modalidades poco transparentes en las articulaciones público-privadas. Son entramados cuya clave, desde el punto de vista de la lealtad competitiva, todavía no ha logrado dilucidarse pese a las controversias planteadas dentro del SSD.
Al respecto cabe recordar un informe del Órgano de Apelación adoptado el 16 de enero de 2015 (caso DS437: “Estados Unidos: Medidas en materia de derechos compensatorios sobre determinados productos procedentes de China”). Al cabo de arduos debates no se convalidaron los derechos compensatorios aplicados por Estados Unidos contra importaciones originarias de China cuyos insumos habían sido adquiridos en origen mediante condiciones ventajosas a empresas de propiedad estatal.
El Órgano de Apelación determinó que los beneficios supuestamente otorgados por el Estado chino debían ser objeto de prueba por el Estado Miembro que los cuestionaba (a la sazón, EE.UU.) en los términos del artículo 14 apartado d) y artículo 1.1.b) del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.
Al efecto, correspondía tomar como referencia los precios que reflejaran las condiciones reinantes en el mercado del país de suministro, más allá de las constataciones acerca de lo que debía ser considerado estrictamente como “gobierno” u “organismo público” en el marco del Acuerdo. El tema relativo al carácter “público” de las empresas chinas involucradas, ya había sido materia de análisis en el Grupo Especial, cuando los árbitros, interpretando el sentido que debía asignarse al concepto de “organismo público” en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, hicieron hincapié en que “organismo público” no es sinónimo de “empresa de propiedad estatal”.
Amenaza
De ahí que el discurso de K. Tai asigne a estas redes público-privadas un nivel tal de amenaza que justifique la adopción de políticas nacionales destinadas a neutralizarlas. Citando al Presidente Biden recuerda que:
“The United States faces new challenges to its economic standing in the world, including unfair competitive pressures from foreign monopolies and firms that are state-owned or state-sponsored or whose market power is directly supported by foreign governments. We must act now to reverse these dangerous trends, which constrain the growth and dynamism of our economy, impair the creation of high-quality jobs, and threaten America’s economic standing in the world”.
(“Estados Unidos enfrenta nuevos desafíos en su posición económica en el mundo, incluidas presiones competitivas desleales de monopolios y empresas extranjeras que son propiedad del Estado, o patrocinadas por el Estado, o cuyo poder de mercado está respaldado directamente por gobiernos extranjeros. Debemos actuar ahora para revertir estas tendencias peligrosas, que restringen el crecimiento y el dinamismo de nuestra economía, perjudican la creación de empleos de alta calidad y amenazan la posición económica de Estados Unidos en el mundo”).
Reconfiguración de las herramientas de política comercial
Para empezar, aflora una crítica a los TLC en la medida que dichos acuerdos habrían sido utilizados para sostener la política de libre comercio y sus consecuentes distorsiones que ahora el gobierno norteamericano está impugnando.
Por eso, aludiendo a estos minuciosos acuerdos denominados en inglés genéricamente “free trade agreements” la embajadora K. Tai aclara: “En nuestros tratados de libre comercio (TLC) tradicionales, las reglas de las cadenas de suministro industriales se basaron en esa misma premisa de eficiencia y bajo costo”.
Aunque no profundiza sobre los vicios instrumentales que atribuye a los “tradicionales” TLC, al avanzar en su propuesta insinúa dos tipos de falencias:
- Las que permitirían a terceros países, no signatarios de los TLC, valerse indirectamente de sus beneficios para la deflexión, esto es, la introducción de sus bienes o servicios en los mercados regulados por dichos TLC. Lo expresa de la siguiente manera:
“(The FTA)…allow significant content to come from countries that are note even parties to the agreement-free riders, who have not signed up to any of the other obligations in the agreement, such as labor and environmental standards. That means these rules benefit the very countries that have used unfair competition to become production hubs”.
Aparentemente aquí se hace referencia a una permisividad por deficientes calificaciones, certificaciones o verificaciones de las reglas de origen negociadas en los respectivos TLC.
Pocos días después de la alocución de la embajadora Tai, el 22 de junio de 2023, la oficina de prensa del USTR reprodujo una nota de Greg Ip referida a la disertación de K. Tai y publicada por The Wall Street Journal bajo el título “Biden’s Trade Challenge: Kicking the China Dependency Habit”. En ella pueden encontrarse mayores pistas acerca de las alusiones de K. Tai. Al respecto el autor se formula la pregunta: ¿Cómo China puede beneficiarse de TLC no siendo país miembro? Y responde: “A través de las “reglas de origen” que determina qué cantidad del valor del producto puede proceder de fuera del área de libre comercio y mantener la calidad de acceso libre de impuestos”.
A continuación menciona dos casos que merecieron las objeciones del Presidente Trump. El caso más conocido es el de las prevenciones norteamericanas ante la utilización en México de insumos originarios de China para ser incorporados en la producción automotriz destinada a EE.UU. Esta inquietud pesó en la renegociación del Tratado entre México, EE.UU. y Canadá (T-MEC). Otro caso, según Greg Ip, se habría planteado al considerar el diseño del régimen de origen negociado en el CPTPP y que habría pesado al decidir el abandono de las tratativas por el gobierno norteamericano.
2. Las falencias u omisiones regulatorias en los tradicionales TLC que contribuyen a la disminución de costos de producción en desmedro de los estándares de calidad, protección del medio ambiente y dignidad laboral. En este último aspecto, las novedosas previsiones introducidas al T-MEC muestran, según K. Tai, que: “(…) estamos usando un acuerdo de comercio para mejorar de manera real y tangible la vida de las personas”.
¿El fin del colonialismo?
A propósito de la propuesta norteamericana, y tomando como uno de sus ejemplos al IPEF, K. Tai señala en su exposición que “cada vez más países se están dando cuenta de que necesitamos un nuevo modelo para hacer comercio que se adapte a los desafíos que presenta el mundo en el que vivimos. Y lo estamos haciendo en cooperación con nuestros aliados y socios, no a expensas de ellos”.
Este nuevo modelo de comercio ajustado a los desafíos del mundo en el que vivimos debería sustituir las prácticas desleales basadas en una explotación de insuficiencias y disparidades estructurales que afectan a las periferias (“a expensas de ellos”) para dar lugar a la cooperación sobre la base de altos estándares (desarrollo tecnológico, protección ambiental, dignidad laboral).
En resumen, habría que desandar el penoso camino en curso: “Esta es la carrera hacia abajo, donde se recompensa la explotación y se abandonan los altos estándares para poder competir y sobrevivir”.
Épica
Al culminar su intervención, K. Tai adopta un tono épico: “Le estamos dando la vuelta a la mentalidad colonial. En lugar de cadenas de suministro diseñadas para extraer de las economías en desarrollo, nuestro enfoque es asociarnos, donde todos somos copropietarios de diferentes partes de las cadenas de suministro”.
Y concluye drásticamente: “Esto tiene mucho sentido en términos de eliminación de riesgos y creación de resiliencia. La clave es ofrecer a las economías un lugar en la integración vertical para que los países en desarrollo no queden atrapados perpetuamente en un ciclo de explotación”.
Pero, ¿acaso la obtención de algún eslabón en la cadena de valor garantiza que el país en desarrollo “beneficiado” pueda esquivar la trampa perpetua de su explotación cíclica? Si se trata -como augura K. Tai en su exposición- de un modelo que a diferencia del actual condicionará la participación en las cadenas de valor atendiendo a la capacidad para cumplir estándares cada vez más elevados, ¿no será un escenario aún más acuciante que el padecido hasta el presente?
Más aún, ese futuro que se augura ¿ya no está instalado entre nosotros?
El autor es miembro del Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata
