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Pocos temas despertaron tanta controversia como la reforma judicial impulsada desde el Gobierno.

Al margen de la mirada política acerca de su oportunidad, mérito y conveniencia, nos focalizamos aquí en la no inclusión en el proyecto de la creación de juzgados con competencia aduanera tanto para la apelación de las infracciones como de los delitos aduaneros, así como también la creación del fuero federal en materia tributaria y el anhelado código procesal contencioso administrativo federal.

Hasta hoy, el proyecto tenía media sanción en el Senado, con cambios que no alteraron lo aquí tratado.

El proyecto “Ley de organización y competencia de la justicia federal con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las Provincias” tiene 46 páginas y está dividido en seis títulos, seis capítulos y seis anexos.

Resumen

El título I trata acerca del Fuero Penal Federal, con asiento en la Ciudad de Buenos Aires, estableciendo la unificación de los fueros Criminal y Correccional Federal y Nacional en lo Penal Económico en un “fuero Penal Federal”.

El proyecto contempla la implementación de un Código Procesal Penal Federal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. El capítulo III versa sobre la transferencia de la competencia penal no federal a la Ciudad de Buenos Aires, en tanto el capítulo IV alude a las normas complementarias, destacándose la creación de una comisión bicameral para el seguimiento de la transferencia de las competencias mencionadas en el capítulo III; también se menciona el mecanismo de selección de magistrados.

El título II está dedicado a la Justicia Civil, Comercial y Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de Buenos Aires, donde se establece idéntico criterio de unificación en un fuero denominado Civil, Comercial y Contencioso Administrativo Federal.

El título III refiere a la Justicia Federal en las provincias, en la que se prevé la creación de 94 juzgados federales de primera instancia en lo penal, de 23 cargos de defensores oficiales ante los referidos juzgados y 85 cargos de fiscales ante los respectivos juzgados.

El título IV (“reglas de actuación”) define las pautas de conducta a las que deben ceñirse los jueces.

Puntos cuestionables

Una primera lectura del título del proyecto puede hacer suponer que se tratará de la justicia federal en sentido lato, pero sólo alude a la justicia penal federal, y sólo se ocupa de la justicia federal no penal en el título II referido a la justicia civil, comercial y contencioso administrativa con asiento en la ciudad de Buenos Aires, donde se propone unificar en un solo fuero denominado “Civil, Comercial y Contencioso Administrativo Federal”.

En lo referente al capítulo II relativo a la implementación de un Código Procesal Penal Federal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, hubiera sido oportuno que hubieran previsto la implementación de un código contencioso administrativo federal, reclamado por prestigiosa doctrina administrativista como el Dr. Marcer, quien sostiene en un excelente trabajo que “la causa contencioso administrativa strictu sensu y las demandas que, en general, se pueden deducir contra las entidades estatales federales en esta materia se regulan por disposiciones que no forman un cuerpo normativo orgánico, como la ley 19.549, el Código Procesal Civil y Comercial de la nación (en adelante, CPCyC), las leyes que contemplan recursos especiales, las normas sobre competencia de los tribunales, a las que deben añadirse las construcciones e interpretaciones jurisprudenciales”.

Esta reforma incurre en una excesiva generalización, convirtiendo a los jueces del fuero penal federal y del unificado contencioso administrativo porteño en todólogos que deben resolver todo tipo de causas por el mero hecho de ser materia federal, soslayando cuestiones como la aduanera, de idéntico contenido que, a pesar de pertenecer a esa órbita, requieren de un fuero judicial especializado, como veremos más adelante.

La necesidad de tribunales federales especializados

Esta unificación y optimización del fuero federal no cambiaría el resto de los juzgados federales de las provincias, porque más cantidad de magistrados no resuelven la visión que deben tener los mismos en materias complejas.

Un ejemplo son las causas tributarias y aduaneras. Las primeras, con sustento en la ley 11.683 y la ley penal tributaria 26.735; las segundas tienen fundamento en la sección XII de la ley 22.415 (Código Aduanero).

Sostenemos que su juzgamiento requiere una fuerte especialización en esas disciplinas, no limitarse al mero encuadre de la conducta dentro del tipo penal o infraccional; antes bien, deben realizar un análisis integral confrontando la misma con la totalidad del ordenamiento vigente en las respectivas materias.

El jurista Vidal Albarracín, al referirse a la materia penal aduanera, aconseja para el abordaje de esta temática un análisis bipartito: uno de carácter intra-sistemático (hacia adentro del derecho aduanero) donde al tratarse de un mismo bien jurídico tutelado, se debe resolver según su mayor o menor afectación a los fines de distinguir adecuadamente delitos de infracciones aduaneras, por ejemplo: el delito de contrabando simple del artículo 863 y su distinción con la infracción aduanera del artículo 954 (ambos del Código Aduanero); y otro, de carácter extra-sistemático, en los casos donde la afectación de una conducta involucre distintos bienes jurídicos protegidos, debiéndose distinguir entre modalidades del delito aduanero de otros ilícitos no aduaneros afines a los fines de resolver en esos casos, según el bien jurídico afectado (por ejemplo, en materia de delitos económicos, la distinción entre el delito de contrabando del artículo 863 del Código Aduanero y el delito de fraude fiscal del artículo 174, inciso 5º, del Código Penal).

Propuestas

Creemos que el proyecto de reforma debe ser integral, porque el fuero penal es apenas un fragmento del total del fuero federal, pues éste abarca además temas de índole contenciosa administrativa, civil y comercial federal y, valga la redundancia, los temas tributarios y aduaneros.

A los fines de evitar que los futuros juzgados penales federales se conviertan en “juzgados bolsa”, proponemos que la justicia penal federal se subdivida por materias que revistan una complejidad similar a la señalada.

Una solución para tener en cuenta es la propuesta del Dr. Pablo Garbarino, quien propone que el Tribunal Fiscal pase a la esfera de la Justicia.

El Tribunal, vulgarmente considerado un “tribunal administrativo”, es un tribunal jurisdiccional de alcance nacional, como la Corte Suprema, la Cámara Nacional Electoral y la Cámara de Casación Penal.

En efecto, el jurista sostiene que “El Tribunal Fiscal de la Nación ejerce legalmente funciones jurisdiccionales y, al igual que el fuero contencioso administrativo federal, las mismas resultan sustantiva o materialmente judiciales –por ello es correcto hablar, en especial a partir de la reforma constitucional de 1994, de funciones “jurisdiccionales-judiciales”- en tanto es un órgano (Tribunal) de justicia, imparcial e independiente de la administración activa, y se trata de la única magistratura del país especializada en la materia tributaria (aduanera e impositiva)”.

Cabe recordar que el tribunal es autárquico, y el Ministerio de Hacienda sólo ejerce un control de legalidad, es decir, no interviene en el contenido intrínseco de las sentencias.

Si el citado Tribunal formara parte de la Justicia, sería imprescindible ampliar la capacidad del mismo, actualmente con 7 salas, 4 con competencia impositiva y las 3 restantes con competencia aduanera, y que pese a ser un tribunal de alcance nacional, sólo tiene sede en Buenos Aires.

Fundamentos para su implementación

Si el Tribunal Fiscal pasara a la órbita judicial, ya no tendría sentido la prohibición vigente acerca de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de unas normas que disponen el artículo 185 de la ley 11.683 de Procedimiento Tributario como el artículo 1164 del Código Aduanero.

En concreto, ambos disponen que “La sentencia -se refieren a la dictada por el Tribunal- no podrá contener pronunciamiento respecto de la falta de validez constitucional de las leyes tributarias o aduaneras y sus reglamentaciones, a no ser que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación hubiere declarado la inconstitucionalidad de las mismas, en cuyo caso podrá seguirse la interpretación efectuada por ese Tribunal”.

Entendemos, con el auxilio de jurisprudencia y doctrina, que esas limitaciones ya no tienen razón de ser a partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994.

Para más abundamiento, conviene recordar el señero antecedente del Tribunal Fiscal en los autos caratulados “Cargill SACI c/Dirección General de Aduanas s/ Rec. de Apelación (TF 28.754-A)”. Allí el Dr. Garbarino emitió un voto en solitario que redescubrió el verdadero fin que debe tener todo proceso, que es el brindar Justicia.

Destacó que la nueva redacción del artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional modificó el sistema de fuentes del orden jurídico argentino. Y como nuestro país se comprometió a cumplir obligaciones internacionales que garantizan, por ejemplo, la doble instancia procedimental –prevista en los artículos 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos– y que el intérprete u operador nacional -que en el caso sería este Tribunal Fiscal en tanto es un órgano vinculado a la administración de justicia- es claro que se encuentra obligado a “ejercer siempre el control de convencionalidad” por lo que va de suyo que “también debe realizar un adecuado control de constitucionalidad, atento la íntima e indisoluble interrelación que existe entre ambos”.

Limitación

Asimismo expuso: “(…) Negar a este Tribunal la plena facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes cuando la norma impugnada claramente resulta contraria a la Ley Fundamental, constituiría una limitación directa al modo en que sus integrantes desempeñan su tarea, y a su independencia (de criterio) misma, lo que no se ajusta al orden jurídico imperante, pues ante tales supuestos igualmente deberían aplicarla, aun a sabiendas de reputarla inconstitucional, por lo que la restricción legal reduce su misión a un “art pour l’art” poco edificante y escasamente compatible con un estado constitucional de derecho, minimizando claramente las funciones que la sociedad les ha confiado a aquellos ciudadanos que se encuentran a cargo de la administración de justicia, en todos sus niveles (…)”.

En resumen, el Tribunal Fiscal es el único organismo jurisdiccional especializado para conocer en materia de tributos cuestionados por el procedimiento de impugnación (artículos 1053 y ss del CA) en sede aduanera. Nótese que cuando se confirma un cargo (arículo 9. Ap. 2.d del decreto 619/1997) estos sólo son apelables ante el Tribunal Fiscal (artículo 1132 Ap. 2 del CA).

De ahí que no quepa duda de que resultaría alentador -e incluso conveniente- como herramienta de justicia efectiva, que al momento de reformar la justicia federal nuestros legisladores prevean la creación -o meramente el traslado- del organismo especializado administrativo (Tribunal Fiscal) a la órbita judicial, para que entienda en estos temas.

Conclusión

En vista de lo aquí expuesto podemos afirmar:

  • La iniciativa de reforma judicial, en sí misma, es una cuestión que viene siendo reclamada desde larga data.
  • Que la reforma del fuero federal no debe limitarse a la justicia penal.
  • Debe prever para el fuero contencioso administrativo federal un Código Contencioso Administrativo Federal, para un procedimiento ágil y uniforme.
  • El juzgamiento de los delitos e infracciones aduaneras y tributarias deben contar con un fuero federal específico.
  • El único Tribunal competente en dichas materias es el Tribunal Fiscal de la Nación, vulgarmente considerado “un tribunal administrativo”, pero que en realidad es un Tribunal jurisdiccional de alcance nacional creado por ley formal del Congreso.
  • Que de propiciarse la iniciativa de trasladar al Tribunal Fiscal de la Nación al ámbito judicial federal, ese organismo aumentaría su competencia actual de juzgamiento a la de los delitos aduaneros y tributarios.
  • Que además de ello, habría juzgados federales de esa índole en las provincias, lo que implicaría también creación de una Alzada específica, de fiscalías y defensorías ante el respectivo fuero.
  • Que consecuencia de ello, quedaría ese Tribunal liberado de la prohibición de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una norma, a menos que la Corte Suprema se hubiera pronunciado previamente, aún cuando la misma en la actualidad deviene estéril a partir de la reforma constitucional de 1994 que receptó y equiparó al mismo nivel de la Constitución los tratados de Derechos Humanos entre los cuales se encuentran garantías del debido proceso adjetivo y de la doble instancia plena establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el resguardo del derecho fundamental a la tutela administrativa y judicial efectiva (artículos 18 y 19 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8° y 10° de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8° y 25° de la Convención Americana de Derechos Humanos, 2° inc. 3° aps. a) y b), y 14 inc. 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

En definitiva , una reforma de la justicia federal en su totalidad, garantizaría que todos los Justiciables puedan ser juzgados por magistrados formados en las competencias respectivas, disminuyendo de ese modo la inseguridad jurídica.


El autor es abogado, despachante de aduana, docente en Fundación ICBC y Maestrando en Derecho Administrativo (Universidad Abierta Interamericana)