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El régimen de licencias de importación se encuentra previsto en de los “Acuerdos A1” del Acuerdo de Marrakech (“Procedimiento para el Trámite de las Licencias de Importación”) incorporados al marco normativo argentino por la ley 24.425.

La Secretaría de Comercio instrumentó, mediante la resolución 523/2017, el mecanismo de licencias automáticas y no automáticas según los listados de posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM).

La norma sufrió modificaciones, siempre con la idea de que el sistema permitiera evaluar el impacto económico de las medidas al tiempo que se desarrollaban criterios para un adecuado control estratégico de proyectos a futuro.

En síntesis, se consideró necesario que las importaciones de determinadas mercaderías estén sujetas a un régimen que permita suministrar información estadística en forma descriptiva y anticipada a los registros históricos, a efectos de realizar un rápido análisis de su evolución, para eventualmente adoptar medidas de defensa comercial y que evite demoras en los distintos sectores productivos, para lo cual se establece un procedimiento administrativo sencillo, transparente tanto en su seguimiento y control.

Bajo estas premisas los listados de las mercaderías que precisan una licencia automática o no automática varían según las necesidades de política de comercio exterior del país y de lo que las autoridades consideren adecuado incluir o excluir.

Los principios rectores, según el Acuerdo

El Acuerdo sobre el Procedimiento para el trámite de Licencias de Importación, establece que debe ser aplicado en forma transparente y previsible, no debiendo entrañar más cargas administrativas que las absolutamente necesarias para administrar dicha autorización.

Este procedimiento tiene reglas que se deben implementar de manera neutral en el marco de una administración justa y equitativa.

La administración del procedimiento, tanto para la obtención de licencias automáticas y no automáticas, no puede tener efectos restrictivos en las importaciones sujetas a ellas.

Por su parte, en las licencias no automáticas, el Acuerdo señala que no deben tener en las importaciones efectos de restricción o distorsiones adicionales a los resultantes del establecimiento de la restricción.

Procedimientos

Todo peticionante tiene derecho a que se le otorgue la licencia y que su trámite sea atendido en forma cronológica. Para el caso que no sea otorgado, deberá fundarse los motivos del rechazo y tendrá el peticionante derecho a revisión conforme al procedimiento del Estado miembro.

El período de validez de la licencia será de duración razonable y no tan breve que impida las importaciones, debiendo contemplar las importaciones de fuentes alejadas.

Finalmente, en cuanto al plazo de tramitación de las licencias no automáticas, se establece que no será superior a los 30 días si las solicitudes se examinan a medida que se reciban, utilizando el orden cronológico, ni será superior a los 60 días si todas las solicitudes se examinan simultáneamente.

Situación actual

La reglamentación vigente implementó un procedimiento aparentemente sencillo: se solicita información por vía digital. Y con relación al otorgamiento de las licencias automáticas, como sugiere el concepto, no tienen mayores dificultades atento a que funciona con relativa inmediatez.

Las dificultades se presentan con el otorgamiento de las licencias no automáticas.

En la práctica se hace una evaluación económica de la capacidad del importador, posición en el mercado, y su mayor o menor afectación a actividades productivas locales. Últimamente se sumó al objetivo en constituir un mecanismo regulador de las divisas que cuenta el país para afrontar el pago de dichas importaciones.

El problema es que se observan los pedidos pero no se informa el motivo de la observación. Consecuentemente, al no contar con la licencia, no se puede efectuar la importación.

Otras veces se cuestiona la capacidad económica del importador ya que no tiene antecedentes por ser un operador nuevo y, a pesar de estar inscripto como tal en los diversos registros, no autorizan salvo por un importe teórico que muchas veces no permite generar la actividad comercial.

Desnaturalización

La desnaturalización de este procedimiento transforma el instrumento en una barrera para-arancelaria. Y como no pueden establecerse restricciones cualitativas o cuantitativas de importaciones por mercadería u origen –ya que esto lo prohíbe el Acuerdo del GATT/OMC– opera como un régimen discrecional del manejo del comercio exterior.

En el pasado se implementaron en forma encubierta sistemas de cupo virtual (por posición arancelaria y por importador) y también curiosos sistemas de “intercambio compensado” entre exportaciones e importaciones, incrementos de capital para sociedades locales vinculadas con el exterior para tener capacidad importadora, etc.

Todas estas medidas están fuera del marco legal del Acuerdo del GATT/OMC.

Puntos débiles

En todo caso, el régimen vigente tiene dos puntos débiles que a nuestro juicio afectan la seguridad jurídica del comercio exterior en materia de importación:

  1. La falta de cumplimiento de los plazos para otorgar o rechazar el pedido.
  2. Los plazos de vigencia de la Licencia no automática.

Respecto del primer tema, se da una práctica administrativa regular: una licencia observada, como muestra la plataforma informática, es una situación permanente de dudosa legalidad ya que no se indica nunca el motivo de la observación. En algunas oportunidades se ha informado la cuestión vinculada a la capacidad económica del peticionante, evento que no puede ser solucionado ya que depende de un sistema críptico en el que interviene la AFIP y no tiene solución administrativa inmediata.

El vencimiento de un plazo determinado en el estado de “observada” implica que el pedido de licencia se cae.

En otros casos, todo conduce a solicitar o requerir audiencia para explicar los motivos, montos, provisión, falta de abastecimiento en el mercado interno, falta de producción local, etc., para finalmente obtener una suerte de cupo anual que otorga la autoridad de aplicación.

Administración

Como se ve, estamos ante un régimen administrativo reglado que no puede escapar a que los actos contengan todos los requisitos contemplados en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.

La jurisprudencia mayoritaria respecto del cuestionado sistema anterior de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI) una forma de regular las licencias no automáticas, fue contundente en cuanto a que resultaba ilegal su implementación y aplicación, y terminó con el panel que la Argentina perdió ante la OMC.

Reiterar los mismos vicios y encubrir un sistema permitido como el de las licencias no automáticas como un mecanismo regulador voluntarista –en un marco de economía regulada de comercio exterior– no parece ser un camino correcto. En todo caso, el Estado tiene otros mecanismos para regular su comercio exterior, pero siempre observando los Acuerdos de la OMC.

Los plazos

Con relación al segundo tema, el plazo de 90 días de vigencia de la licencia no automática resulta exiguo en general, si se tiene en consideración que los principales mercados de donde provienen las importaciones se encuentran en la zona asiática, y un transporte marítimo promedia los 45 a 60 días.

Además, en general, dadas las limitaciones financieras que tiene nuestro país, un importador tiene que tramitar primero la licencia, y una vez que se la otorgan, podrá girar un anticipo al proveedor. Recién ahí procederá a preparar el lote encargado y finalmente lo llevará al puerto de embarque. Todo este proceso demora no menos de 60 días, a menos que se trate de un proveedor con mercadería en stock.

Debe recordarse también que todos los vuelos internacionales se encuentran suspendidos hasta el mes de septiembre del corriente año, lo que fulmina el flete aéreo.

Prórroga

Es cierto que el régimen permite la posibilidad de pedir una prórroga del plazo otorgado, siempre y cuando esté fundado y lo haga 15 días antes del vencimiento ante la autoridad de aplicación (artículo 12 de la resolución 523 y sus modificatorias).

Esta posibilidad recién fue implementada en la práctica el 18 de marzo de 2020, según lo especificó la Secretaría de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión de Comercio Exterior, en el marco de la solicitud de contacto que prevé el portal informático correspondiente.

Pero el régimen debería modificarse ya que si fue concedida la licencia, ¿Por qué no se puede establecer un sistema de prórroga automática o semi automática? De hecho, ha sucedido que no se han concedido prórrogas.

Un sistema estructurado sobre este tipo de limitaciones afecta en definitiva la actividad de comercio exterior: no se trata sólo de obtener la licencia, sino que a partir de allí se activa todo un mecanismo que se inicia con la compra, el proceso de fabricación y toda la logística.

Si los plazos de vigencia de la licencia son exiguos, y las prórrogas eventuales no operan con un criterio automático o semiautomático, se termina afectando el objeto del régimen de licencias no automáticas.

Conclusiones

  • El régimen de licencias previas a la importación tiene un claro objetivo, conforme el acuerdo correspondiente, y deben respetarse los principios rectores que fundan su procedimiento y finalidad.
  • La implementación práctica del régimen, bajo un ropaje de legalidad, conduce a tener un sistema poco transparente y de fuerte discrecionalidad, que en la práctica culmina siendo un mecanismo regulador de las importaciones.
  • Aún en la hipótesis de que el mecanismo funcione adecuadamente y se respeten las pautas del Acuerdo, el plazo de vigencia de la licencia no automática es exiguo para muchas operaciones que se potencia con las limitaciones operativas, crediticias y logísticas que genera la pandemia.
  • La existencia de un mecanismo de prórroga es sólo un paliativo, ya que ésta se debe conceder en la medida que la autoridad de aplicación lo considere procedente.
  • El sistema de prórroga debería ser automático o semiautomático sin depender de la discrecionalidad del organismo de aplicación.

Por ello, deberían formularse modificaciones al régimen vigente, ampliando plazos y estableciendo pautas objetivas tendientes al otorgamiento de las licencias solicitadas ya que, de lo contrario, se terminan implementando cupos, prebendas y, lo que es peor, no aplicando los principios rectores de los Acuerdos A1 del GATT/OMC.


El autor es director de la Diplomatura en Derecho Aduanero de la Universidad Austral

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