La publicación de los anteproyectos de pliegos para la concesión de la nueva y única terminal de contenedores del Puerto Buenos Aires, por medio de las resoluciones 178 y 181 de la Administración General de Puertos (AGP) merece un análisis respecto del impacto que la licitación tendrá en dos variables clave: la competencia y la competitividad del puerto. 

No fueron pocas las opiniones que alertaron que el actual proyecto de licitación del Puerto Buenos Aires atenta contra la competencia, ya que el mismo contempla pasar de un esquema de operación con tres terminales concesionarias (TRP, Terminal 4 y Bactssa) a una sola.

Sin embargo, el nuevo lay out proyecta un puerto de cargas de una dimensión mayor a la actual, con una mejora en los accesos desde y hacia el puerto tanto para buques como para el transporte terrestre. Esto, sumado a la próxima terminación de la obra del Paseo del Bajo, favorecerá la eficiencia operativa y permitirá pensar en una considerable baja de costos asociados y la consecuente baja de tarifas a la carga.

Competencia

Asimismo, el Puerto Buenos Aires no opera en una situación de aislacionismo comercial tal que propicie la generación de monopolios o de condiciones de mercado distorsivas.

En efecto, cabe considerar que tanto Exolgan, operador de la terminal de contenedores del Puerto Dock Sud, como Terminal Zárate, se erigen en claros competidores del Puerto Buenos Aires, brindando servicios de calidad y alta tecnología, al igual que TecPlata, quizás hoy la terminal de cargas más moderna del país y que por su ubicación geográfica más próxima a Recalada, permite una considerable disminución de costos del transporte por agua.

En esta línea, cabe destacar que el pliego establece en su artículo 15.D que las sociedades operadoras de los Puertos Dock Sud y La Plata y sus integrantes, en la medida que presenten ofertas para la licitación de Puerto Nuevo, deberán adjuntar una carta intención de venta y desvinculación societaria de dicho operador frente a la eventualidad de resultar adjudicatario de la nueva concesión, debiendo identificar, efectivizada la venta, los nuevos beneficiarios finales de las firmas, a fin de detectar transferencias simuladas.

Además, el borrador de pliego establece en su artículo 37 que el operador del Puerto Buenos Aires y sus accionistas no podrán mantener vinculación societaria alguna con otro operador de terminales portuarias que estén ubicadas dentro de un radio de 100 kilómetros de la concesión (lo que incluye a Dock Sud, La Plata y Zárate).

Por otra parte, dispone que las acciones u omisiones del concesionario que atenten contra la libre competencia, que impliquen o puedan implicar distribución de tráfico de cargas en perjuicio de la terminal de Puerto Buenos Aires –cartelización– serán sancionadas conforme el régimen sancionatorio contenido en el pliego, sin perjuicio de la aplicación de las medidas contempladas en la Ley de Defensa de la Competencia 27.442 y su reglamentación.

Competitividad

Sin embargo, todo lo anterior no basta por sí mismo, lo que nos lleva necesariamente a sopesar el factor competencia con el de competitividad.

Toda medida o acción tendiente a facilitar, fomentar y transparentar el comercio exterior, constituye un factor fundamental para reducir el “costo argentino”, que pasó a ser una marca casi registrada en la producción de bienes y servicios nacionales y, lamentablemente, los costos de la cadena logística y del comercio exterior argentino, no resultan la excepción.

Bajo esta coyuntura, toda medida paliativa de dicho costo constituye una necesidad, tanto para la facilitación de la exportación como para la importación de productos que ingresan por Puerto Buenos Aires que, en más de un 80%, representan insumos para la producción nacional.

Cabe considerar al respecto algunos aciertos incluidos el pliego de condiciones en materia de tarifas (artículo 59 y Anexo II), como el hecho de que no podrán facturarse bajo ninguna circunstancia a cargadores o consignatarios de la carga conceptos no incluidos específicamente en el Anexo XII del pliego, ni tampoco cargos ahí incluidos pero que no respondan a servicios efectivamente prestados, pudiendo dichas tarifas ser modificadas en caso de registro de graves desequilibrios entre oferta y demanda y/o conductas que afecten la libre competencia y/o el normal funcionamiento del mercado.

Lo mismo vale también para situaciones donde los montos a facturar a los clientes armadores o agentes marítimos de los buques que toquen puerto: éstos no serán regulados y surgirán de la libre negociación de las partes, excepto por el servicio de muelle.

Un rasgo de facilitación radica en que la la estructura tarifaria (incluida en el Anexo II) contempla tan sólo dos grupos centrales (importación o exportación) y si los mismos se aplican a contenedores de hasta o más de 20 pies.

Otro medida atinada fue clarificar que el cobro de tarifas por movimientos extras en plazoleta será efectuado previa solicitud expresa del consignatario, la que deberá contar con la debida constancia. También se aclara que, en el caso de inspección solicitada por la autoridad aduanera, el concesionario proveerá los servicios de vaciado y llenado de contenedores, manipuleo y movimiento a escáner al cargador o consignatario, aplicándose las tarifas estipuladas expresamente a dicho efecto.

Resulta también positivo que el pliego incluya (Anexo XI) la aplicación de niveles de servicio y productividad en lo que hace a tiempos de carga y descarga de mercadería, de atención al usuario y de entrega de mercaderías, tiempo de espera de cola de camiones, atención a ferrocarril y productividad por grúa y por buque.

En este sentido, el pliego establece la atención operativa a buques las 24 horas, los 7 días de la semana, con excepción de Navidad, Año Nuevo y Día del trabajador. Asimismo, se dispone la entrega y recepción de carga y contenedores de lunes a sábados durante las 24 horas, cumpliendo con la habilitación aduanera sin cargos extraordinarios para los usuarios.

Comodín

Sin dudas, todas las medidas referenciadas resultan positivas al efecto de brindar reglas claras, transparencia y baja de costos.

Sin embargo, cabe notar también que el pliego otorga un comodín a la AGP, al disponer que esta autoridad pueda autorizar limitar el horario de atención a 16 horas por pedido fundado del concesionario.

Queda claro que la aplicación de esta facultad, fundada o no, otorga un hándicap al concesionario cuyo costo deberá ser inexorablemente solventado por la carga. Sería preferible que dicha limitación fuera eliminada del pliego.

Finalmente, cabe agregar que si bien se enuncia la falta de responsabilidad del concesionario en caso de hechos de “fuerza mayor”, bien valdría la aclaración en sentido que los eventuales extra costos generados tampoco deban ser soportados por la carga. Un ejemplo típico: la pérdida del forzoso en caso de huelga o conflicto gremial.

Un desacierto: el forzoso

Si bien mejorable, hasta aquí el pliego actual supera airosamente al anterior Pliego de Condiciones de Puerto Nuevo 6/93 en casi todos los aspectos legales y operativos referidos a la explotación de los servicios portuarios.

No obstante, es dable observar un marcado retroceso por lo que refiere al cómputo del plazo para la aplicación del forzoso.

Sucede que el borrador del nuevo pliego dispone en el punto 21 de la sección “Aclaraciones Estructura Tarifaria” del Anexo XII, que las tarifas B, C, D y E (que refieren a importaciones y exportaciones de contenedores de hasta y más de 20 pies), incluyen 4 días hábiles de almacenaje sin cargo, contándose dicho plazo a partir del fin de la descarga del buque o hasta la fecha límite de entrega informada (cut off), según se trate de una importación o exportación.

Dicha innovación resulta de suma gravedad y altamente perjudicial para la carga.

Si bien el nuevo borrador subsana la ilegalidad incursa en los términos y condiciones del pliego actualmente vigente –que computa el plazo del forzoso en días corridos en vez de en días hábiles, en manifiesta contradicción con el artículo 1007 del Código Aduanero, la instrucción general 46/01 de la Aduana, el dictamen 1174/02 del Departamento de Asesoramiento Legal de la Aduana y la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549– el plazo de 4 días del nuevo pliego contradice abiertamente las resoluciones aduaneras 2439/91 y 2535/92, como también la resolución general 3871/16 de la AFIP, citada expresamente en el propio pliego.

Asimismo, la norma en cuestión contraría la función de ejecución de la política aduanera de la Nación y de aplicación, percepción y fiscalización de los tributos que gravan la importación y la exportación de mercaderías y otras operaciones regidas por leyes y normas aduaneras, reservada a la AFIP como ente natural, conforme el artículo 3 del decreto 618/97.

Es más, resultar también violatorio del artículo 21 de la Ley 24.093 de Actividades Portuarias, el cual establece que los puertos comprendidos bajo su órbita estén sometidos a los controles de las autoridades nacionales competentes, conforme a las leyes respectivas, no respetándose en el supuesto de análisis las normas dispuestas por la Autoridad Aduanera.

Más grave aún, sería violatorio del principio de no concesión de preferencias entre puertos y de prohibición de establecimiento de aduanas interiores (artículos 12 y 126 de la Constitución Nacional, CN) que garantizan la libre navegación de los ríos y a la uniformidad nacional de los derechos aduaneros, contradiciendo asimismo el principio de jerarquía de la normas establecido en el artículo 31 de la CN, atentando así contra el principio de igualdad ante la ley (artículo 16, CN) por aplicarse plazos de cómputo del forzoso distintos en caso que la operación se efectuara en Puerto Nuevo o en otro puerto.

Pero además, la medida incurre en un contrasentido lógico si se tiene en cuenta la disposición del pliego que establece que la terminal recibirá y entregará mercadería de lunes a sábados.

Tomemos un ejemplo de una una importación descargada de buque a plazoleta un lunes: en caso de aplicarse un plazo de 4 días hábiles, el consignatario tendría plazo para lograr su despacho únicamente hasta el día viernes. En cambio, de contarse 5 días hábiles, lo tendría hasta el día lunes de la semana siguiente. Bien sabe el operador de comercio exterior la gran diferencia que ese solo día hace a la obtención del despacho dentro del forzoso.

Por último, pero más convincente aún: la medida constituye un grave perjuicio al importador y exportador, el cual queda expuesto a tener que afrontar mayores costos producto de una nuevo plazo aplicable al cómputo del forzoso.

Todavía se está a tiempo de corregirlo.

Conclusión

Se trata de competencia y competitividad: lo primero no puede quedar disociado de lo segundo.

Si bien el borrador del pliego contiene algunas medidas positivas, superadoras de su antecedente de 1993, resulta absolutamente necesario que el mismo incorpore otras tantas, principalmente en lo que respecta al cómputo del plazo del forzoso, a fin de garantizar una obra y explotación del puerto realmente competitiva y sustentable, en donde la eventual mejora de eficiencia logística, vaya acompañada de medidas que mejoren asimismo la ecuación de costos de la carga.

La Argentina necesita salir de su profunda crisis económica, generar mayor inversión, producción y empleo. Los puertos constituyen la principal vía de entrada y salida de las importaciones y exportaciones, intercambio vital para el crecimiento de nuestra economía.

Necesitamos que nuestros puertos se conviertan en unidades logísticas operativamente eficientes, pero principalmente, en unidades facilitadoras del comercio exterior argentino y del crecimiento de nuestra economía.


El autor es abogado especializado en Derecho Portuario y del Comercio Exterior. Socio Balbín & Pascual Abogados. Autor de la obra “Ley de actividades portuarias: revisada, ordenada y comentada”, Cathedra Jurídica, 2018.

2 comentarios

  • pedro fox dice:

    señores funcionarios : no queda mas por decir; actuar sobre todo lo dicho por antonio z.

  • Las referencias a la competencia que tendrá un solo operador, tendría que haberse debatido ampliamente, antes de hacer el “plan de modernización del P.B.A.”
    Y en ese Publico Debate se tendría que haber dado mucho peso a la opinión de la OCDE/I.T.F. que es en favor de 1 sola terminal.
    Y no entiendo la referencia al “Forzoso” .
    En una época de muelles abiertos, se aplicabán reglas de la Aduana que separaba las cargas de “depósito”, que se debían entregar en depositos de la A.G.P. y de “Despacho Directo Forzoso”.
    Despues se licitaron en los 90 las terminales de puerto nuevo y no se podían usar mas estas reglas de Aduana.
    Y en la licitación se fijaron días que el contenedor podría permanecer con una tarifa básica, que es algo que tiene que ver con LA CAPACIDAD DE LA TERMINAL QUE SE LICITABA ,algo que NADA TIENE QUE VER CON LO QUE ANTES PASABA CUANDO EXISTÍA UNA SEPARACIÓN ENTRE CARGA QUE DEBÍA IR DEL GANCHO AL elemento de recepción del CONSIGNATARIO y lo que iba a un deposito de A.G.P.
    La expresión “del forzoso” empezó a mi entender con las nuevas autoridades de A.G.P. de marzo 2016.