fbpx
Buenos Aires

Puerto de Buenos Aires: viabilidad legal de su traspaso

Por 22 mayo, 2017 octubre 5th, 2019 Sin Comentarios

El puerto de Buenos Aires está en la agenda de discusión estos días. Se debate el futuro de las terminales concesionarias y el traspaso de su administración desde la órbita nacional (bajo la Administración General de Puertos, AGP) al ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La ocasión es propicia para analizar los condicionamientos legales que deben tenerse en cuenta para, eventualmente, llevar adelante dicho traspaso, más allá de toda opinión política o valoración económica al respecto.

Comenzamos por señalar que la Ley de Actividades Portuarias n° 24.093 (LAP) dispuso que “a solicitud de las provincias y/o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en cuyos territorios se sitúen puertos de propiedad y/o administrados por el Estado nacional, y mediante el procedimiento que al respecto determine la reglamentación, el Poder Ejecutivo les transferirá a título gratuito, el dominio y la administración portuaria”, según señala el artículo 11.

Esta norma materializó el “principio de provincialización” incorporado por la Ley de Actividades Portuarias, en virtud del cual en un llamado a la federalización –y de conformidad con el propio sistema federal de gobierno contemplado en nuestra Constitución nacional– instituyó el cese del monopolio del control de los puertos por parte del gobierno nacional, disponiéndose la transferencia en forma gratuita a las provincias y/o a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que así lo solicitaran, de la titularidad y administración de los puertos que se situaran en sus territorios.

Fue en oportunidad de la promulgación de la ley (mediante el decreto 1029/92) que el Poder Ejecutivo nacional vetó parcialmente el artículo 11 de la ley: justamente, cuando se refería a la parte de “la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”.

Un motivo alegado en los considerandos del decreto para el veto de la transferencia del puerto en favor de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo constituyó el carácter de ente descentralizado que, como municipalidad, revestía en aquel tiempo la ciudad dentro de la esfera del gobierno federal.

Esto se da en conformidad con la ley nacional n° 1029 del Congreso, que declaró al Municipio de la Ciudad de Buenos Aires como Capital de la República, y que destacó: “Todos los establecimientos y edificios públicos situados en el Municipio, quedarán bajo la jurisdicción de la Nación, sin que los municipales pierdan por esto su carácter” (artículo 2).

Con la reforma constitucional de 1994, el status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires mutó hacia un régimen de gobierno autónomo –hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)– al disponer que la ciudad “tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones”, según el artículo 129 de la Constitución Nacional (CN).

Poder no delegado

No obstante, la CN prevé que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación” (artículo121), y ello no incluye a la CABA.

Más aún, siguiendo el artículo 129 de la Carta Magna, el Congreso de la Nación dictó la ley 24.588 que garantiza los intereses del Estado nacional en la Ciudad de Buenos Aires (Ley Cafiero o “Ley de Garantías”). Esta ley dispuso especialmente que “la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones” (artículo 2), e instituyó que “continuarán bajo jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la Ciudad de Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nación, así como cualquier otro bien de propiedad de la Nación o afectado al uso o consumo del sector público nacional” (artículo 3).

Entonces, si bien la CN –reformada en 1994– reconoce a la CABA un régimen de gobierno autónomo, se invierte la fórmula establecida para las provincias bajo el artículo 121 de la CN: para el caso de la CABA rige la regla establecida por el artículo 2 de la “Ley de Garantías”, conservando la Nación todo el poder no delegado expresamente a la Ciudad.

Tanto es así, que el artículo 6 de la “Ley de Garantías” contempla que “el Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes”, e instituye asimismo la creación en el ámbito del Congreso de la Nación de la Comisión Bicameral “Ciudad de Buenos Aires” integrada por seis senadores y seis diputados para “(…) supervisar el proceso de coordinación que se lleve adelante entre el Poder Ejecutivo nacional y el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires conforme a las disposiciones de esta ley” (artículo 15).

Este fue el camino elegido por el Estado Nacional para evitar el traspaso sorpresivo de determinados poderes y bienes que estuvieran bajo su dominio, como el puerto de Buenos Aires, que permaneció bajo la órbita nacional a través de la AGP y que se erige en la actualidad como el único puerto federal del país.

Esto, por ejemplo, en contraposición del caso del traspaso de los servicios de transporte Subterráneo y Premetro que (siguiendo el artículo 6 de la “Ley de Garantías”) fue instrumentado por el acta acuerdo celebrada el 3 de enero de 2012 entre el Estado Nacional y la CABA, y ratificado por el Congreso por la ley 26.740.

Sin perjuicio de lo anterior, hay voces que señalan que bien vale efectuar el traspaso del puerto desde la AGP a la ciudad en forma casi automática, sin más trámite. Para ello consideran: el carácter autónomo de la Ciudad (artículo 129 de la CN) tras su reforma de 1994, por un lado, y que el Estatuto Organizativo de la CABA establece que la Legislatura “dicta la ley de puertos de la Ciudad” (artículo 80) y que el jefe de Gobierno “administra el puerto de la Ciudad” (artículo 104), por el otro.

Cabe recordar no obstante que una norma de carácter local no puede contradecir una norma federal, por constituir esta última norma una de jerarquía superior (como se infiere del artículo 31 de la CN).

En otras palabras, la letra del estatuto organizativo de la CABA no puede oponerse al sistema de la “Ley de Garantías”, ni mucho menos a la aplicación armónica de los artículos 121 y 129 de la CN, complementados con el artículo 75, cuyos incisos 5 y 30 dicen que corresponde al Congreso “disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional” y “ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.

Interpretación

Un dato no menor es que el criterio interpretativo antes señalado fue ratificado oportunamente por el Estatuto de la CABA al establecer que “las disposiciones de la presente Constitución que –no puedan entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la ley 24.588– no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia” (cláusula transitoria segunda), reconociendo así la preeminencia del sistema normativo federal por sobre el local (al menos hasta que la CABA siga siendo Capital de la República).

Con todo esto, cabe concluir que de querer efectuarse el traspaso del puerto a la Ciudad, ello sería posible siempre y cuando se contara primero con:
1) La firma de un Acta Acuerdo suscrita entre los gobiernos de la Nación y de la Ciudad (siempre y cuando ello fuera posteriormente ratificado por el Congreso nacional y por la Legislatura porteña).
2) O bien reformando la “Ley de Garantías” contemplando dicha cuestión.
3) O bien volviendo a la redacción original del artículo 11 de la ley de Actividades Portuarios por medio de una nueva ley del Congreso (sin que ello sea vetado por el Poder Ejecutivo Nacional).

Finalmente, entre otras cuestiones, sería necesario que la Ciudad sancione una ley de puertos local y definir sus límites sobre el Río de la Plata.

El autor es abogado especializado en derecho portuario y del comercio exterior. Socio de Balbín & Pascual Abogados