Distintos sectores, políticos y privados, debaten con persistencia sobre la soberanía argentina en la Hidrovía Paraná-Paraguay. Generalmente con la premisa de intentar perfeccionar, o influir, en el inminente llamado a licitación destinado a ampliar, modernizar, mantener y operar esta extensa vía navegable.
Desde una particular óptica, basada en hipótesis y hechos concretos, están quienes aseguran que la falta de una correcta fiscalización promueve evasión y contrabando a gran escala.
En casos, con un sesgo ideológico relacionado con la obtención de recursos tributarios del Estado, se afirma que la hidrovía constituiría una “vena abierta que sangra”. Quizás asociando conceptos vertidos por Eduardo Galeano en su obra “Las venas abiertas de América Latina”. Obra basada, entre otros fundamentos, en la creencia que la división internacional del trabajo consiste en que unos países se especializan en ganar y otros en perder.
Orientación política aparte, no debería confundirse el control del Estado sobre el tránsito internacional de las embarcaciones y sus cargas con el destinado a trabajos que empresas especializadas deben realizar, utilizando buques extranjeros, para garantizar la agilidad y seguridad en el tráfico fluvial.
Derecho aduanero
Existe un marco básico de derecho aduanero (ley 22.415) que describe principios claves para todo el ámbito acuático, aéreo y terrestre sometido a la soberanía de la Nación Argentina. Marco que, por supuesto, también abarca a la Hidrovía Paraná-Paraguay.
De hecho, las embarcaciones extranjeras que trabajan en las obras de mantenimiento deben encontrarse amparadas por importaciones temporales, con garantías millonarias otorgadas a favor de la Dirección General de Aduanas que aseguran el cumplimiento de las obligaciones que esas destinaciones conllevan.
Durante el plazo de permanencia, los buques quedan sujetos al régimen de comprobación de destino, por el que se supervisan aspectos contractuales, operacionales, técnicos y legales que sustentan autorizaciones previas. Autorizaciones otorgadas por el área de técnica y legal aduanera en el marco del apartado “A”, anexo IV de la resolución general AFIP 4200, con excepción de su punto 7 (también dirigido a la ley de Cabotaje pero considerado, solamente, para autorizar la introducción temporal de artefactos navales en áreas que no constituyen territorio aduanero (resolución 3277/96 – ex Administración Nacional de Aduanas).
Algunos de los sectores que actualmente denuncian ilícitos aduaneros en la hidrovía (incluyendo narcotráfico), proponen un abanico de transformaciones con presuntas soluciones: desde modificaciones a la ley 22.415, hasta la conformación de una empresa pública federal que propicie un “control social”, con participación de gobiernos provinciales, sindicatos, exportadores, etc.
Deber en Diputados
Ante la posibilidad de un debate parlamentario sobre estas transformaciones, que no debería obviar a la Comisión de Economía de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (por reglamento, se encarga de legislar sobre regímenes aduaneros), es importante traer a colación algunos conceptos y criterios que tienen relación con la hidrovía.
En julio de 2019, el servicio legal de la Subdirección General Técnico Legal Aduanera de la Aduana, al tratar el régimen aplicable al tránsito y permanencia de buques extranjeros (y de sus cargas) en cursos de agua pertenecientes al Arroyo Talavera y los ríos Paraná Bravo y Paraná Guazú, determinó criterios claros que, sin lugar a dudas, abarcan también el ámbito de la hidrovía sometido a la soberanía de la Nación Argentina (Nota 497/19, DI LEGA) .
Para su estudio, el servicio legal volcó definiciones concretas, entre otras: “(…) que los ríos internacionales, para la legislación aduanera argentina, sólo lo constituyen aquellos que la doctrina ha denominado ríos “divisorios” o “contiguos”, es decir, los que separan dos Estados haciendo las veces de fronteras entre ambos”. Y que, por tal motivo, tal como lo define el artículo 3.A del Código Aduanero, no constituyen parte del territorio aduanero.
En el criterio legal, se reafirma la exclusión de la categorización de “río internacional” a los denominados por la legislación argentina como “ríos nacionales de navegación internacional”, toda vez que estos últimos integran la zona de vigilancia especial (conforme indica el inciso “d” del artículo 7, apartado 1, del CA) y en consecuencia constituyen parte del territorio aduanero, con la potestad del control que ese hecho conlleva. Vale en este punto aclarar que una enorme extensión del río Paraná es considerada por la legislación aduanera como nacional de navegación internacional.
Importación y exportación
Queda claro entonces: la introducción y extracción de los buques y de sus cargas para realizar trabajos de mantenimiento en ríos nacionales de navegación internacional, el ingreso y egreso en puertos adyacentes o la carga y descarga en cualquier área de sus costas, deben considerarse como importación y exportación, respectivamente (tal como establece el artículo 9 del C.A.), con todo el control aduanero que los distintos regímenes aplicables establecen.
Por supuesto, el criterio aduanero reafirma que en los ríos internacionales cada país ejerce el dominio aduanero sobre su respectiva sección fluvial, debiendo sólo abstenerse de perjudicar la libre navegación.
Dicho esto sin olvidar que, según el artículo 8 de la ley 22.415, se encuentra sometida a la soberanía de la Nación Argentina, con disposiciones especiales de control aduanero, la franja de los ríos internacionales que se extiende entre la costa, medida desde la línea de las más bajas mareas y una línea externa paralela a ella trazada a una distancia de 15 kilómetros (si esa distancia superara el ámbito sometido a la soberanía nacional, deberá entenderse que sólo se extiende hasta donde llegue la soberanía).
Si bien para algunos funcionarios y auxiliares aduaneros los regímenes de importación y exportación aplicables estaban claros, con posterioridad al estudio que culminó con el criterio expuesto en la Nota 497/19 (DI LEGA), ya nadie puede objetar la amplia potestad que la ley 22.415 le otorga a la Aduana argentina sobre la mayor parte de los 3442 kilómetros que componen la Hidrovía Paraná-Paraguay.
En tal sentido, se desprende del artículo 7 de la ley 22.415 que en las áreas terrestres lindantes con la hidrovía, la Aduana también cuenta con amplias facultades para evitar atraques, cargas y/o descargas ilegales. Porque constituyen zona de vigilancia especial las áreas entre la ribera de ésta y una línea interna paralela trazada a una distancia de 100 kilómetros. Por supuesto es imposible ignorar que, si bien la potestad aduanera está perfectamente definida, faltan los recursos del Estado para el servicio de control.
Potestad de la Aduana
En conclusión, más allá de los controles que la ley 22.415 considera aplicables en las zonas primarias aduaneras de puertos argentinos adyacentes a la Hidrovía Paraná-Paraguay (artículos 121 y 122), se encuentran aquellos definidos para zona de vigilancia especial (artículo 125). Por ende, en todo el ámbito de la hidrovía que forma parte del territorio aduanero argentino, sin necesidad de autorización alguna, la Aduana argentina puede:
- Adoptar cualquier medida específica de vigilancia que considere necesaria
- Controlar la circulación de personas y mercaderías
- Determinar las rutas de ingreso y salida de las zonas primarias (puertos, atracaderos, muelles, etc) que considere más adecuadas
- Someter la circulación de determinadas mercaderías a regímenes especiales de control
- Establecer áreas dentro de las cuales la permanencia y circulación de personas, mercancías y embarcaciones, queda sujeta a autorización previa
Las atribuciones aduaneras mencionadas para la zona de vigilancia especial de la hidrovía, por ser ésta parte integrante de la zona secundaria del territorio aduanero, son complementarias de aquellas que la ley establece en los artículos 123 y 124 del CA, entre otras:
- Detener personas, mercaderías y buques a fin de proceder a su identificación y registro
- Exigir la exhibición de libros y todo tipo de documento a bordo
- Interdictar y secuestrar mercaderías
Soberanía, sin cambios
Cabe entonces preguntarse: ¿Se necesitan cambios en la legislación aduanera argentina para ejercer más soberanía y control en la Hidrovía Paraná-Paraguay?
Previo a una respuesta adecuada, es necesario destacar las distintas áreas de la Dirección General de Aduanas que intervienen directamente en control del sector argentino de la extensa vía navegable:
- La Subdirección General de Operaciones Aduaneras del Interior y sus dependencias:
- La Dirección Regional Aduanera Nordeste; las Aduanas de Posadas, Iguazú, Oberá, San Javier, Bernardo de Irigoyen, Barranqueras, Corrientes, Goya, Santo Tomé, Paso de los Libres, Formosa y Clorinda.
- La Dirección Regional Aduanera Hidrovía y sus dependencias: Aduanas de San Nicolás, San Pedro, San Lorenzo, Rosario, Villa Constitución, Santa Fe, Venado Tuerto, Rafaela, Paraná, Diamante, Concepción del Uruguay, Concordia, Colón y Gualeguaychú.
- La Subdirección General de Operaciones Aduaneras Metropolitanas y sus dependencias, los Departamentos Aduanas de Campana y Buenos Aires.
- La Subdirección General Técnico Legal Aduanera y Subdirección General de Control Aduanero, en materia de normativa, autorizaciones especiales, control de operaciones y pautas legales y técnicas para ser utilizadas en la inteligencia aduanera.
La designación del personal y el abastecimiento de los equipos necesarios para todas estas dependencias, así como los servicios de auditoría de gestión y control, están a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos. La Aduana carece de autonomía funcional.
Se aprecian entonces muchas y claras atribuciones del Estado nacional sobre el sector de la Hidrovía Paraná-Paraguay (incluidas las que Prefectura Naval Argentina ejerce per se o como auxiliar de la Aduana).
Con respecto a las específicamente aduaneras -actualmente objeto de las críticas más severas- deberían ser revaluadas por quienes analicen proyectos relacionados con la modernización, ampliación, mantenimiento y operación de esta vía navegable. Más allá de intenciones políticas o conceptos ideológicos.
El autor es asesor en comercio exterior y aduana
