El 21 de agosto de 1997, debido a un ilegítimo ajuste que la Aduana formuló sobre el valor de transacción declarado por un importador (imponiéndole precios superiores que el organismo consideraba razonables), el entonces ministro de Economía, Roque B. Fernández, con el aval de la Dirección Nacional de Impuestos y de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, envió al servicio aduanero un claro mensaje:
“(…) Los únicos ajustes que admite el sistema que rige la valoración aduanera –el acuerdo relativo a la aplicación del artículo 8 del GATT de 1994, aprobado por la ley 24.425– son los que taxativamente establece su artículo 8 el cual dispone, en su párrafo 4, que para la determinación del valor en Aduana, el precio realmente pagado o por pagar únicamente podría incrementarse de conformidad con las normas allí previstas (…) El procedimiento empleado –valorar la mercadería sobre la base de precios razonables de mercaderías idénticas o similares– implica seguir un sistema teórico de valoración desechado por el Acuerdo (…) rechazar el valor de transacción de la mercadería que debe valorarse sólo porque el mismo no coincide con el valor de transacción de mercaderías idénticas o similares, significa imponerle a aquélla un valor arbitrario o ficticio”.
Así fue advertida la Aduana por el uso indebido de sus valores criterios.
No obstante, Fernández aclaró que de ningún modo su decisión podía afectar las amplias facultades del organismo para comprobar la veracidad o la exactitud de toda información y/o documentos aportados por el importador.
Pero no dejaba lugar a dudas: el servicio aduanero no podía (ni puede) ajustar valores declarados sobre la base de precios que considere razonables; tampoco puede pretender y/o aceptar que los importadores se allanen a ellos, dejando de lado el valor de transacción declarado.
Cambios en valoración
Con posterioridad se sucedieron importantes cambios en la valoración aduanera de las mercaderías importadas.
Cesaron los ajustes indebidos en base a precios criterios, implementándose la obligación de los importadores de garantizar las diferencias entre esos valores razonables y aquellos declarados como realmente pagados o por pagar, si estos últimos resultaban inferiores. También, la de aportar elementos de pruebas que demuestren la veracidad del valor de transacción.
El objeto de la exigencia de constituir garantías tenía, como único objetivo, resguardar los tributos a los que pudieran estar sujetas en definitiva las mercaderías. Además, se le impuso a la Aduana la obligación de otorgar el libramiento, sin excepciones, sólo si el importador hubiera constituido previamente la garantía.
Pero poco después, el servicio aduanero comenzó a aceptar la posibilidad de que el declarante pueda optar por allanarse a sus valores criterios, si los mismos resultaban superiores al valor de transacción manifestado. Una opción con poco sentido para el importador, no sólo porque al aceptarlos pagaría de más sino, también, por el altísimo riesgo de que su valor real pudiera ser inferido por la Aduana como inexacto o falso.
En 2001, con la carencia de análisis legales y técnicos del conocimiento público, se dictó la instrucción general 36 (SDG TLA), norma interna que tiene como destinatario a los dependientes del servicio aduanero. Su texto es el siguiente:
“Visto la resolución general de AFIP 1004/01 –que establece el libramiento bajo el régimen de garantías por la diferencia de tributos resultante de considerar valores de referencia– y en caso que el importador adopte la opción de efectuar su pago de carácter voluntario a través del ajuste a incluir, se instruye que corresponderá formular el cargo complementario cuando al determinarse el valor en aduana se compruebe que el mismo sea superior al de referencia”.
“Pregunta del arancel”
Posteriormente, sin conocerse un desarrollo informático que le haya dado sustento, se incorporó al sistema informático de gestión aduanera una “pregunta del arancel” con respuesta obligatoria (afirmativa o negativa) por parte del importador: “¿Desea allanarse al pago por la diferencia de tributación entre el valor declarado y el valor referencial publicado?”.
Desde entonces, el servicio aduanero acepta respuestas afirmativas, por medio de las cuales algunos importadores reconocen valores criterios (dictados para prevenir ilícitos) como superiores a los que, con carácter de declaración jurada, manifiestan en el despacho como realmente pagados. Y es a partir de ese momento que se tornó relevante para los declarantes tener presente un viejo axioma jurídico: “a confesión de parte, relevo de pruebas”.
Podría parecer increíble la posibilidad de que un importador acepte pagar de más porque sí, o que la Aduana acepte, sin formular una inmediata denuncia, que un importador reconozca precios criterios superiores a los declarados como reales; pero así están dadas las cosas desde hace muchos años.
Y estas son algunas explicaciones posibles para tamaña rareza:
- El importador podría entender (según los importes de las diferencias) que de esa forma se ahorraría dinero y esfuerzo, evitando el costo de la garantía que debería otorgar y aquellos relacionados con la obtención de elementos necesarios para demostrar la veracidad del valor realmente pagado (honorarios de profesionales que entiendan la materia, requerimientos en el exterior de documentos aduaneros de salida de la mercadería, visados consulares y algunos otros). También el que conlleva esperar meses una aprobación aduanera del valor real sin poder definir, a ciencia cierta, el precio de venta en el mercado interno. Se agrega, además, la creencia de muchos (con sustento en el artículo 3 de la resolución general 2730 AFIP) que, de no aceptar motu proprio la diferencia con los valores referenciales, el importador y su despachante de aduana correrían el riesgo de soportar costosas y penosas fiscalizaciones conjuntas de la DGA y la DGI.
- Los funcionarios aduaneros no tomarían la decisión de denunciar en forma inmediata el hecho que importadores reconozcan valores criterios superiores a los declarados como reales, por entender como cierta la problemática expuesta precedentemente. Posiblemente también, porque es la Aduana quién les brinda la posibilidad de allanarse a pagar tributos de más en base a precios que sabe arbitrarios.
- Si bien con los tratados suscriptos recientemente entre la AFIP y la UIF sería todo mucho más difícil, no puede descartarse la siguiente posibilidad: alguien podría interpretar que allanándose al pago de tributos sobre valores superiores a los declarados se ejecutarían menos controles aduaneros, pasando así desapercibidas maniobras destinadas al lavado de dinero mediando la subfacturación. Podría darse si se piensa que, aceptando los valores criterios, se evitaría el descubrimiento de importes girados indebidamente al exterior. Importes que, con posterioridad a la venta de los bienes en el mercado interno, podrían obtener una apariencia lícita.
Pedido de acceso a la información pública
Teniendo presente que toda codificación introducida al sistema informático de gestión aduanera debe estar amparada por un desarrollo informático (que debe ser público, conforme al dictamen 250/09 de la Dirección de Asuntos Legales de la AFIP), a principios de año se solicitaron copias del mismo y de los criterios legales y técnicos que hubieran dado origen a la “pregunta del arancel” del Sistema Informático Malvina (SIM).
Si bien la AFIP no aportó copia del desarrollo informático, incorporó una breve respuesta. De la misma se desprendía que la posibilidad de allanarse al valor criterio se encontraba contemplada, únicamente, en la instrucción general 36/2001 (SDG LTA) de la Aduana.
En atención a que esa respuesta fue considerada incompleta, especialmente porque la AFIP no aportó el desarrollo requerido, el 19 de febrero del corriente se presentó un reclamo ante la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP). Fue entonces que la AFIP dio intervención a sus áreas técnicas y legales para que dictaminen sobre la validez y vigencia de la “pregunta del arancel” del SIM.
La respuesta tuvo un análisis novedoso, además del reconocimiento implícito de la inexistencia de un desarrollo informático previo. Esta vez, más allá de la IG 36/01, se informó:
“(…) La posibilidad del importador de allanarse o de aceptar los valores establecidos por la Aduana se mantiene vigente desde 2001 a través de las distintas resoluciones que se refieren a los valores criterios, porque la existencia de los mismos lleva implícitamente la posibilidad que el importador opte por su aceptación”.
Esta respuesta fue brindada teniendo presente que la ley 27.275 no lleva implícita las responsabilidades de los sujetos obligados a informar, sino que las define taxativamente. También, con la plena vigencia del artículo 3º de la resolución general 2730 de la AFIP donde, entre otros conceptos, puede leerse:
- “Las destinaciones definitivas de importación para consumo en las que se declaren valores por debajo del valor criterio de carácter precautorio establecido por esta Administración Federal serán seleccionadas en forma informática y cursarán –en todos los casos– por el Canal Rojo Valor con la constitución previa de garantía, por la diferencia de tributos entre el importe pagado y el importe que surja de considerar el respectivo valor criterio”.
- “El libramiento a plaza de la mercadería sólo se concederá cuando el importador haya constituido, sin excepción, dicha garantía.”
Podrá apreciarse, de la simple lectura del citado artículo, la dificultad de comprender que la existencia de valores aduaneros precautorios superiores a los declarados pueda llevar implícita la posibilidad de que un importador opte por aceptarlos, dejando de lado su obligación de garantizar la diferencia y aportar elementos que prueben la veracidad del valor de transacción.
Aclaración aduanera
El 8 de abril pasado, mediante la nota 222/2019, esa Subdirección General de Control expone conceptos sobre los valores criterios que los importadores y despachantes de aduana deberían considerar detenidamente:
“Al allanarse a los valores criterios, el importador no se libra de los controles ex post de rigor, para los cuales la Aduana tiene un plazo de prescripción de 5 (cinco) años, período en el cual no sólo se puede realizar el estudio de valor correspondiente y detectar la subfacturación o sobrefacturación de una mercadería, sino que en numerosas oportunidades se detecta documentación complementaria apócrifa, lo que da origen a la denuncia penal por contrabando documentado (…) Corresponde recordar que la AFIP resulta ser un sujeto obligado a formalizar los reportes de operaciones sospechosas ante la UIF, por el cual ningún control estricto convierte en innecesario el mencionado reporte, muy por el contrario, la instrucción general 1/16 (DI INFI) pone en cabeza del área fiscalizadora la obligación de elaborar el correspondiente ROS”.
Surge claro: el servicio aduanero aplicaría (o comenzaría a aplicar) idénticos controles ex post a los importadores, hayan aceptado las diferencias entre el valor real y el valor criterio o las hayan garantizado. Y las operaciones de unos y otros, de corresponder, tendrían las mismas posibilidades de ser reportadas como sospechosas ante la UIF.
Ahora bien, si así son las cosas, y si en verdad quienes acepten valores criterios dictados para prevenir ilícitos y aquellos que los garanticen estarían sometidos a los mismos rigurosos controles ex post y, además, se encuentra vigente el artículo 3 de la resolución general 2730 de AFIP, ¿cuál sería entonces el sentido que continúe vigente la “pregunta del arancel” SIM: “Desea allanarse al pago por la diferencia de tributación entre el valor declarado y el valor referencial publicado”?
