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Las zonas francas (ZF) en la Argentina generan un debate que inquieta a gobernantes, empresas concesionarias, entes reguladores, cámaras empresarias, usuarios y a la población que las circunda, en cuanto a la preocupación sobre el grado de desarrollo alcanzado y los efectos económicos y sociales que prometen en su territorio.

Para ahondar en ese debate debemos referirnos a las normas que las regulan y a los beneficios tributarios y económicos que gozan los productos y servicios que ingresan y salen de las ZF, en contraposición con aquellos originarios de sectores industriales y actividades comerciales instaladas fuera de las ZF.

Así observamos que estos enclaves encuentran limitaciones en las normas que las regulan tanto a nivel nacional como dentro del ámbito del Mercosur, y también en función de los acuerdos suscritos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

En particular, nos referimos a un aspecto muy característico de las ZF en nuestro país: por reclamos y presiones de diferentes sectores productivos se estableció la prohibición de ingreso en el territorio aduanero general (TAG) y especial (TAE) de productos industriales y bienes de capital manufacturados en ZF con antecedentes de fabricación en los territorios aduaneros señalados (artículo 6 de la ley 24.331 de ZF).

Esta es la primera limitante a las actividades productivas realizadas en ZF argentinas que tienen alguna aspiración de ingresar lo allí producido al mercado interno.

Contrario al Mercosur

En contraposición con la restricción impuesta por aquél artículo 6, el Tratado de Asunción de 1991 crea el Mercosur con el siguiente objetivo primordial: “La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente”.

Producción de motos en la zona franca de Manaos, Brasil.

En tal sentido, la efectiva aplicación del artículo 6 de la ley de ZF contraría el espíritu de integración comercial que persigue el propio Acuerdo, más aún si lo producido en ellas cumple con los requisitos mínimos de porcentaje de contenido nacional establecidos en las reglas de origen del Mercosur.

Paradójicamente, el artículo 563 de la Ley 22.415 (Código Aduanero) define que la extracción de mercadería de ZF con destino al TAG y TAE se considerará también como una exportación, reforzando así uno de los objetivos perseguidos por la ley 24.331, que propone “(…) impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora”.

No obstante, esto no es posible cuando los productos elaborados en ZF sufran algún tipo de transformación o salto de posición arancelaria dentro de la misma, salvo su exportación a terceros países.

Por otra parte, el Convenio de Kyoto, del 18 de mayo de 1973, estableció lineamientos en relación con las ZF. En su anexo “D” sobre ZF, señala: “La legislación nacional establecerá las reglas a aplicar a fin de determinar el monto de los derechos y los impuestos a la importación o los derechos y los impuestos internos, según sea el caso, exigibles sobre las mercancías puestas al consumo después de haber sido perfeccionadas o transformadas en una zona franca”.

Obsérvese que la norma no especifica si la mercadería es originaria o no del mismo territorio del país que la importa o de un tercero, ese aspecto queda en manos de los Estados, o en el caso del Mercosur de sus miembros y de las reglas de origen establecidas a tales efectos.

La decisión 8 del bloque

Al respecto, y en línea con lo expuesto, la decisión 8/94 del Consejo del Mercado Común (CMC) del Mercosur, reconoce diferentes categorías de zona franca identificándolas como zonas francas comerciales, zonas francas industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales (AAE).

Y establece que, salvo se indique lo contrario, los Estados partes podrán aplicar el arancel externo común (AEC) o, en el caso de productos exceptuados (particularmente de Uruguay y Paraguay) el arancel nacional vigente a las mercaderías provenientes de las zonas indicadas sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes en cada uno de ellos para el ingreso de dichos productos al propio país.

Parque Industrial de Río Grande, en el área aduanera especial (AAE) de Tierra del Fuego.

En otro orden, la misma decisión 8/94 estableció que la ZF de Manaos y el AAE de Tierra del Fuego ya existentes, constituidas en razón de su particular situación geográfica, podrán funcionar bajo el régimen vigente a ese entonces hasta 2013, otorgándole un trato preferencial en cuanto al reconocimiento del origen Mercosur de los productos elaborados de estas áreas cuando fueren exportados al resto de los países del Mercosur.

Transcurrido ese período, y unilateralmente sin acuerdo de los Estados Partes, Brasil primero y la Argentina después prorrogaron el período desde 2013 al 2023.

Resta zanjar la discusión de fondo sobre la legalidad e implicancias de esta decisión al interior del Mercosur, porque estas decisiones pueden entrañar serias distorsiones en la estructura del comercio intra-Mercosur, como así también en el flujo de inversiones desde y hacia el Mercosur en favor de enclaves que tienen ciertos privilegios frente al resto.

Aquí encontramos la segunda limitante en función de normativas que trascienden la esfera jurídico-política local, en donde las ZF del resto del Mercosur quedan fuera de los privilegios otorgados a las ZF y AAE citadas, como señalan Estevadeordal y Suominen en Las reglas de origen en el sistema mundial de comercio: propuestas en materia de armonización multilateral: “(…) las reglas de origen pueden promover el proteccionismo y obstaculizar la capacidad de creación de comercio de los acuerdos de preferencias arancelarias: cuanto más restrictivas sean las reglas mayores serán las desviaciones de los flujos comerciales y otros efectos económicos negativos que éstas generen”.

Zona Franca La Plata, con Astilleros Río Santiago en primer plano.

Entendemos que de persistir estas asimetrías dentro del Mercosur sobre las ZF, se limita su grado de desarrollo si se pretenden orientar sus exportaciones hacia el propio Mercosur, pues las obliga a competir en similares condiciones con productos originarios de otros mercados por fuera del Acuerdo, diluyéndose de este modo el espíritu de integración y complementariedad productiva a través de desarrollos productivos radicados en zonas francas a nivel regional en el marco del Acuerdo del Mercosur, pues al perder la denominación de origen Mercosur pasan a tributar el AEC.

Norma clave, sin avances

Complementariamente a la decisión 8/1994, y en respuesta a la problemática planteada, el 16 de julio de 2015 el Mercosur aprobó la decisión 33/2015 por la cual “las mercaderías originarias de un Estado parte o de un tercer país que tenga acuerdo comercial con los países de Mercosur, no perderán su carácter de originarias cuando en el curso de su transporte o almacenamiento utilicen un área aduanera especial, una zona de procesamiento de exportaciones o una zona franca siempre que los recintos se encuentren bajo control aduanero del Estado Parte correspondiente”.

Señala además que “sólo podrán ser objeto de operaciones destinadas a asegurar su comercialización, conservación, fraccionamiento en lotes o volúmenes u otras operaciones, siempre que no se altere la clasificación arancelaria ni el carácter originario de las mercaderías consignado en el certificado de origen original” con el que ingresaron a dichas zonas o áreas. Esto implica que las mercaderías quedan exceptuadas de sufrir un proceso industrial dentro de una ZF cuando la misma genere una modificación en su naturaleza ocasionando así un salto de posición arancelaria.

Si bien este es un paso importante, esta voluntad no se ha materializado pues esta norma debía incorporarse al ordenamiento jurídico de los Estados partes antes del 1 de noviembre del 2015, sin resultados hasta el momento.

Así, a simple vista y en contraposición con los objetivos planteados en la propia Ley de ZF, las mercaderías producidas o transformadas en cualquier ZF argentina (salvo el caso de la Zona Franca de General Pico) ven restringido el ingreso al TAG y TAE a diferencia de cualquier otra ZF y/o AAE de cualquier país del Mercosur, incluso de terceros países, quienes sí podrán ingresar sus productos al territorio aduanero argentino abonando el AEC cuando corresponda.

Amplia revisión

La más nueva de las zonas francas argentinas, la santafesina de Villa Constitución

Resulta claro que para alcanzar los objetivos plasmados en la ley 24.331 y en los acuerdos regionales suscritos debe procederse a una revisión.

Atento a las dificultades de nuestro país de alcanzar un crecimiento económico sostenido basado en la necesidad de generar un profundo cambio en el patrón de comercio internacional, las ZF resultan un espacio propicio para el desarrollo de sectores con capacidades exportadoras, pues allí se evitan las interferencias impositivas, financieras y operativas en el ingreso y egreso de bienes de capital, insumos, partes y piezas necesarias para emprendimientos productivos y de servicios.

La Argentina debe apostar al desarrollo de nuevos sectores que incorporen mayor valor agregado, innovación e inversión en tecnologías de la información y la comunicación de forma transversal a cualquier sector productivo, de modo de generar altos niveles de eficiencia y competitividad, para así transformar la matriz productiva de un país exportador de productos y servicios de alto valor agregado. Si bien se han dado varios pasos en esta dirección, la realidad nos muestra que resta aún mucho por recorrer.

Entendemos en este sentido que el régimen de zonas francas debe adecuarse para convertirse en un instrumento clave de promoción de nuestras exportaciones y para ello debe ser lo suficientemente moderno, flexible y funcional a nuestras capacidades y necesidades de los sectores más competitivos y dinámicos de la economía, sin por ello competir de manera desleal con otros sectores productivos localizados fuera de las ZF que requieren un trato diferencial y cuidado especial, cuando ello pudiere afectar el empleo, la inversión y el desarrollo de sectores productivos y economías regionales.


El autor es especialista en comercio internacional. Director de la Unidad de Investigación y Desarrollo para la Competitividad Empresarial y de la Maestría en Comercio y Negocios Internacionales de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), y docente-investigador de grado y posgrado de la UNQ, UBA y la Universidad Provincial del Sudoeste. Las opiniones vertidas en el presente documento son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan necesariamente la posición expuesta de las instituciones académicas en las que se desempeña.